XIII. Europäische Haushaltsdisziplin und gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht

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Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet Bund und Länder mit Verfassungskraft auf die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts (Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG) wie auch darauf, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG). Einfachrechtlichen Niederschlag hat die auf die Haushaltsrechtsreform 1967/69 zurückreichende Bestimmung des Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG in den §§ 1 und 16 StWG, in § 2 Satz 3 HGrG und in § 2 Satz 3 BHO (entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen und den Vorschriften über die kommunale Haushaltswirtschaft) gefunden. Wenngleich die Maßgabe des Art. 109 Abs. 2 GG in der Literatur nur teilweise als Haushaltsgrundsatz genannt wird, steht in der Sache außer Frage, dass Art. 109 Abs. 2 GG von hoher Bedeutung für die öffentliche Haushalts- und Wirtschaftsführung ist[394].

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Art. 109 Abs. 2 GG bindet unmittelbar nur die Organe des Bundes und der Länder einschließlich deren rechtlich unselbstständiger Sondervermögen[395]. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind, wie auch im Rahmen von Art. 109 Abs. 1 GG, entsprechend dem grundsätzlich zweigliedrigen finanzverfassungsrechtlichen Aufbau des Bundesstaates nur als Teil der Länder durch Art. 109 Abs. 2 GG erfasst[396]. So sind die Länder gehalten, ihre Kommunalaufsicht und auch den kommunalen Finanzausgleich unter Berücksichtigung von Art. 109 Abs. 2 GG auszugestalten[397]. § 16 Abs. 2 StWG stellt dies einfachrechtlich klar. Eine verfassungsunmittelbare Verpflichtung der Kommunen auf die Maßgaben des Art. 109 Abs. 2 GG besteht demgegenüber nicht[398]. Die Regelung des § 16 Abs. 1 StWG, nach der die Gemeinden und Gemeindeverbände bei ihrer Haushaltswirtschaft den Zielen des § 1 StWG Rechnung zu tragen haben, wirkt deshalb konstitutiv; verfassungsrechtlich ist diese einfachgesetzlich unmittelbare Verpflichtung der Kommunen in ihrer Begründung auf Art. 109 Abs. 4 GG zulässig und auch mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar[399]. Entsprechendes gilt für alle anderen Einrichtungen der mittelbaren Staatsverwaltung auf Bundes- und Landesebene. Sie sind zwar nicht selbst, verfassungsunmittelbar, durch Art. 109 Abs. 2 GG gebunden. Wohl aber besteht im Rahmen der verfassungs- und einfachrechtlichen Möglichkeiten und Grenzen eine diesbezügliche Einwirkungsverpflichtung seitens des Bundes bzw. des betreffenden Landes[400]. Dies gilt auch für die Deutsche Bundesbank als Anstalt des öffentlichen Rechts[401], deren Handeln allerdings ohnehin primär durch andere Maßgaben bestimmt wird, insbesondere gemäß Art. 88 GG und im Rahmen der Einbindung in das Europäische System der Zentralbanken. Auch für privatrechtlich organisierte Unternehmen der öffentlichen Hand gelten die Maßgaben des Art. 109 Abs. 2 GG nur indirekt über entsprechende Einwirkungsverpflichtungen der unmittelbar verfassungsrechtlich gebundenen, an den Unternehmen beteiligten Gebietskörperschaften[402]. Für sonstige Privatrechtssubjekte, namentlich die Privatwirtschaft, gelten die Verpflichtungen des Art. 109 Abs. 2 GG freilich nicht[403]. Ebenso wenig begründet Art. 109 Abs. 2 GG allerdings auch individuelle Rechte des Bürgers auf Einhaltung der objektiv verfassungsrechtlichen Anforderungen.

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In der Sache verlangt der im Rahmen der Föderalismusreform 2006 als Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG a.F. erlassene, durch die Föderalismusreform II des Jahres 2009 in Art. 109 Abs. 2 GG überführte erste Halbsatz des Art. 109 Abs. 2 GG, dass Bund und Länder „gemeinsam die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 104 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin“ erfüllen. Die Verweisung auf Art. 104 EGV und auch auf die Europäische Gemeinschaft als Rechtsträgerin ist dynamisch zu verstehen, so dass infolge des Lissabon-Vertrages Art. 126 AEUV und die Europäische Union als Urheberin von Rechtsakten im Sinne der Vorschrift in Bezug genommen werden. Im Ergebnis enthält die Regelung damit ein an Bund und Länder – je für sich – adressiertes, verbindliches, nicht abwägungsfähiges Gebot[404], die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts einzuhalten. Im Einzelnen sind dies im Wesentlichen die Begrenzung des Haushaltsdefizits auf 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und die Begrenzung des Gesamtschuldenstandes auf 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Hinzu tritt die Zielvorgabe nahezu ausgeglichener Haushalte oder von Haushaltsüberschüssen (Mittelfristziel)[405].

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Die Verantwortung für einzelne Defizite und Schuldenstände bestimmt sich dabei nach dem Rechtsträgerprinzip und der Kompetenzordnung, hilfsweise nach anderen Formen der Zuordnung zum Bereich des Bundes oder der Länder. So sind Bund und Länder für Defizite in ihren jeweiligen Sondervermögen verantwortlich[406]. Dies schließt die Verantwortlichkeit des Bundes für die Defizite der dem Bund zugeordneten Sozialversicherungsträger ein[407]. Die Länder haben für die Defizite der Gemeinden und Gemeindeverbände einzustehen[408].

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Bei einem Verstoß gegen die europarechtlichen Vorgaben hat der jeweils Verantwortliche nach Maßgabe der europarechtlichen Verpflichtungen auf der Sekundärebene für eine Haushaltssanierung zu sorgen[409]. Soweit den Bund Mitteilungspflichten treffen (Art. 126 Abs. 9 UAbs. 2 und Abs. 11 UAbs. 1 Spiegelst. 1 AEUV), müssen gegebenenfalls die Länder dem Bund die erforderlichen Daten zur Verfügung stellen[410]. Kommt es zu Sanktionsmaßnahmen der Union, gelten die Lastenzuordnungen nach Art. 109 Abs. 5 GG.

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Zu der entscheidenden Frage, in welchem genauen Umfang Bund und Länder die durch Art. 126 AEUV definierten Defizit- und Gesamtverschuldungsspielräume