Geografía del despilfarro en España. AAVV
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de recursos, obedece también a estrategias y proyectos impulsados por responsables políticos que finalmente han resultado una carga que ahora resulta difícil de gestionar.
Un análisis pormenorizado escapa a las posibilidades de este artículo por lo que presentamos aquí aquellos elementos que estimamos más comunes junto con el detalle de algunos casos especialmente significativos a modo de ejemplo. Entre las cuestiones que se pueden colegir avanzamos las siguientes:
• En unos casos, los proyectos han sido abandonados o permanecen inconclusos después de centenares de millones de euros de inversión. Desde líneas de tranvía insostenibles (Jaén, Vélez-Málaga, bahía de Cádiz, Parla), hasta proyectos singulares como la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, la Ciudad de la Luz en Alicante, la Ciudad de la Justicia de Madrid, Caja Mágica o extravagancias como la Ciudad del Circo en Alcorcón o la Meseta Ski de Tordesillas, pasando por aeropuertos regionales como el de Ciudad Real, centros culturales sin uso o inacabados o redes de depuradoras como en Aragón. A veces, los cambios de gobierno regional o locales explican en parte el abandono de algunos proyectos, puesto que los gobiernos entrantes no quieren hacerse cargo de infraestructuras que consideran innecesarias y que ya denunciaron desde la oposición o no pueden asumir los gastos de funcionamiento. La falta de financiación pública en el contexto de la crisis explica otros casos de abandono de proyectos.
• En otros, se trata de auténticas «cajas vacías», en palabras de Sánchez Ferlosio. Es especialmente significativo el caso del gran complejo ocioso construido en torno a la Expo del Agua 2008 en Zaragoza, macromuseos o auditorios sobredimensionados (Ciudad de la Cultura de Santiago, Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia o la Marina de Valencia), museos históricos o temáticos. La falta de proyecto una vez terminada la obra indica que no había una idea previa sobre el contenido o que no existía una programación acorde con la entidad y el coste del proyecto. En ocasiones, la ausencia de un socio tecnológico acreditado frustró desde el inicio proyectos de gran envergadura como en el caso del parque temático Terra Mítica.
• Un tercer grupo lo integran grandes infraestructuras culturales infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, como el Palacio de Congresos y Exposiciones de Madrid, la restauración Palacio de Cibeles de Madrid, la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia.
• Encontramos también infraestructuras que han registrado sobrecostes elevados, que permanecen inacabadas o que no justifican la inversión, los costes de mantenimiento y la deuda contraída durante décadas y asumida por los poderes públicos: la línea 9 del metro en Barcelona, la línea 2 del metro de Valencia los metros de Granada o Gijón son ejemplo de ello.
• Los aeropuertos regionales de Lleida, Murcia-Corvera (recientemente AENA ha acudido al concurso para su explotación), Huesca y Castellón también son ejemplo de despilfarro. Como ha puesto de manifiesto el informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (2014), ni estos aeropuertos regionales ni otros muchos pertenecientes a la red de AENA anteriormente referidos justifican la inversión hecha en su día. El ciclo político y la supuesta rentabilidad electoral animaron a su construcción. Sin embargo, estudios de rentabilidad y análisis comparado del funcionamiento de aeropuertos regionales en Europa habrían desaconsejado por completo la inversión (Heymenn, 2015).
• Alguna Comunidad Autónoma, como la Comunidad Valenciana, optó por el impulso de grandes eventos. Se trataba de emular otras experiencias para «situar en el mapa» a algunas de sus ciudades y al conjunto de la Comunidad. Tras una inversión documentada de, al menos, 5.225 millones en proyectos ejecutados (IVIE, 2010), el balance es negativo en términos de rentabilidad económica y social.
• En algunos casos se intenta años más tarde encontrarles alguna utilidad o mejorar la gestión. El aeropuerto de Castellón es un ejemplo. El de Teruel ha encontrado una ventana de oportunidad que le permite ver el futuro con mayor optimismo al haberse convertido en el mayor parking de aviones de Europa. Otro buen ejemplo los encontramos en la intención de los actuales gestores respecto a la Marina de Valencia y algunos contenedores todavía sin uso en el complejo de la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, o la propia Ciudad de la Luz en Alicante. «Cajas vacías» a la espera de ser ocupadas con alguna actividad. Una muy difícil operación en ocasiones, puesto que, al arrastrar una deuda insostenible, solo pueden aspirar a equilibrar el presupuesto anual a la espera de renegociaciones o, en su caso, acuerdos de condonación de la deuda arrastrada. En algunos casos, parece que será posible re-aprovechar y repensar las infraestructuras construidas infrautilizadas o abandonadas, otorgándoles nuevas funciones que den sentido a inversiones públicas tan cuantiosas mediante el impulso de proyectos empresariales innovadores y recuperando espacio público para los ciudadanos.
• Hay casos singulares que merecen atención. La mala gestión del proceso de ampliación del recinto de la Feria de Valencia, el quebranto a las arcas públicas (más allá de la dimensión penal) provocado por la empresa pública Ciegsa constituida para la creación de centros educativos en la Comunidad Valenciana o la desproporcionada inversión, ya realizada, en el hospital de Toledo inacabado, son ejemplos muy llamativos.
• En torno a la gestión del agua también ha habido numerosos casos de despilfarro. La «burbuja» de las depuradoras en Aragón y los costes que ha supuesto, la desaladora de Escombreras, la deriva del Canal de Isabel II y el despilfarro (y la corrupción política) asociada a la entidad que gestionaba la depuración de las aguas residuales de la propia ciudad de Valencia y de 17 municipios de su área metropolitana son buen ejemplo.
• Algunos proyectos regionales y locales (también otros impulsados por el gobierno central) tienen otro elemento en común: las denuncias ciudadanas sobre incumplimiento de normas de protección del medio ambiente. Pese a la existencia de un marco legal que expresa una clara defensa de postulados ambientalistas, muchas veces en desarrollo y aplicación de la normativa de la Unión Europea, se observa que algunos proyectos se llevaron a cabo a pesar de que vulneraban distintas normas.
• Finalmente, una nota sobre el contenido de las memorias económicas justificativas de algunos de los proyectos y eventos a las que hemos tenido acceso. La mayoría evidencia que son memorias de factura y contenido pobres y con el único objetivo de justificar o legitimar una decisión política que ya estaba tomada. Hechas por encargo. Con proyecciones y previsiones totalmente equivocadas, da la impresión de que el proyecto era la construcción misma, los réditos electorales y la movilización de actividad económica en el proceso de construcción y equipamiento. Después, la nada, salvo la socialización de pérdidas a cargo de los poderes públicos y la gestión posterior con cláusulas lesivas para los ciudadanos.
5. MARCO INSTITUCIONAL Y GOBERNANZA TERRITORIAL
Hay dos causas que explican en gran medida la posición que cualquier Estado ocupa en el mundo, la geografía y la calidad de sus instituciones. La primera de las causas viene dada, pero la segunda tiene que ver con la historia y con la voluntad de los ciudadanos y de sus representantes políticos para dotarse de instituciones de mejor o peor calidad. Nosotros creemos, en primer lugar, que una de las grandes prioridades del caso español está en mejorar la calidad de sus instituciones. En este sentido, aunque conscientes de los límites del enfoque institucionalista, participamos en lo básico de las tesis de los profesores Acemoglu y Robinson (2012) y de las aportaciones recientes que se han hecho de las mismas para el caso español (véase, por todos, Sebastián, 2016 y 2019; Alcalá y Jiménez, 2018; Palafox, 2017; Dahlström y Lapuente, 2018).
Nuestro deficiente marco institucional «es la principal causa del estancamiento de la productividad y de los otros déficits que lastran las posibilidades de convergencia con otros países», señala Carlos Sebastián (2016:14). Sostiene que después de un proceso inicial de desarrollo positivo desde la Transición en los años ochenta, se asiste a un retroceso desde la década de los noventa. Argumenta que este deterioro institucional es, en buena medida, la consecuencia de la forma de ejercer el poder que se ha instalado en España y lo resume en tres factores: a) ocupación (colonización) de las instituciones por parte de los partidos mayoritarios. Con ello desaparecen mecanismos compensatorios del ejercicio del poder, provocando deficiente coordinación, degradación, falta de transparencia y falta de independencia de las instituciones ; b) tinte marcadamente clientelar de la acción política, lo que implica mala