Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón
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la representación política con base territorial y sus instituciones.
Una de las consecuencias de esta estridencia política es que los procesos deliberativos previstos en este ámbito de la política se ven nulificados o se trasladan a locus en donde se diluye o se deforma el carácter representativo de la democracia (Manin, 1985). Por ello, se habla de que hoy en día se vive un malestar (Velasco y Chávez, 2010; Cadena y López, 2019) con, o peor aún, de una crisis de la democracia representativa (Porras, 1996; García, 2001; Tahar, 2012) y del creciente descrédito de sus actores y participantes: partidos políticos, órganos electorales, representantes legislativos, burócratas, entre los más relevantes.
Lo problemático de este panorama, ciertamente genérico, pero que puede contribuir a describir parte de la realidad presente hoy en México, es que nos muestra que el principal dispositivo con que se cuenta para procesar la diferencia natural en toda sociedad y, como consecuencia, para modular la conflictividad inherente en ellas, vive un proceso de desprestigio y descalificación.
Por esta razón la gobernanza, desde su acepción contemporánea, aparece como una manera de contribuir en la construcción de una solución a esta encrucijada, en la medida en que plantea, desde ciertas lecturas, la posibilidad de amplificar y profundizar las formas en que se trata la diferencia pública y la conflictividad social. No para suplantar a la democracia representativa con base territorial, sino como una forma de complementarla y robustecer, y complejizar el imaginario democrático contemporáneo. Así, como proyecto de reforma política, la gobernanza constituye una contribución en la conformación de alternativas para buscar formas deliberativas y con una participación más auténtica para la atención de los problemas y las contradicciones sociales. Como categoría académica ayuda a pensar analíticamente la forma en que no sólo los actores gubernamentales, como producto del procesamiento político representativo, sino otros actores no gubernamentales con una relevancia específica pueden contribuir a la atención de los asuntos públicos y, por ende, teóricamente hablando, a disminuir las contradicciones derivadas de ellos.
Desde esta perspectiva, la gobernanza aparece como un objeto ineludible de discusión en el México rural contemporáneo, en la medida en que este ámbito de nuestra realidad social enfrenta procesos de transformación profundos:
Efectivamente, sobre los cambios en su estructura productiva todos los estudiosos reconocen el dominio de las agroindustrias y de los agronegocios, iniciado hace más de tres décadas con la aparición de la agricultura de contrato y de las cadenas productivas. También, sabemos que ese encadenamiento productivo no solamente ha fomentado la concentración de la producción en las empresas capaces de adaptarse al modelo productivista con alto consumo de insumos, sino en las regiones con mejores condiciones de producción. No sólo asistimos a un proceso de polarización social, sino a la producción de una economía del espacio, en términos del geógrafo David Harvey (2003), que favorece la creación de enclaves productivos para abastecer el mercado mundial, mientras el resto del territorio pasa al rubro de la economía de sobrevivencia, o sea de las políticas de lucha contra la pobreza. En el marco de la globalización, la polarización social y la polarización espacial se combinan estrechamente (Carton De Grammont, 2014:11-12).
Lo problemático es que esta reconfiguración del espacio rural ha sido fuente reciente de numerosos y crecientes conflictos, tanto en número como en intensidad. Al respecto, Toledo et al. (2015) afirman que entre 2009 y 2014 en México se desarrollaron conflictos en 272 municipios del país relacionados con distintos aspectos del ámbito rural: producción agrícola, uso de biotecnología, producción de energía, manejo de bosques, recursos hídricos, minería, manejo de residuos peligrosos y turismo. La severidad de estos conflictos, en algunos casos, ha sido tan elevada, que entre 2012 y 2019 fueron asesinados 83 activistas ambientales que defendían su territorio de distintas formas de extractivismo de acuerdo con datos de las organizaciones civiles Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda) y Cartocrítica (Enciso, 2020), tal como fue el caso de Samir Flores el 20 de febrero de 2019, quien era un opositor a la construcción de una termoeléctrica en Huexca, en el estado de Morelos. Según estas organizaciones, en el periodo referido, en total se han registrado 499 ataques a defensores del territorio, siendo Oaxaca (79), Sonora (49), Estado de México (48) y Puebla (47) los estados con más casos (Cemda, 2019). Este dato coloca a México como el sexto país más peligroso para las personas defensoras del medio ambiente en todo el mundo, de acuerdo con la organización internacional Global Witness (Pradilla, 2019).
Por supuesto, lo anterior debe ser considerado sólo como una muestra del enorme potencial de conflicto que se cierne sobre las áreas rurales de nuestro país, que además se ven presionadas por la actividad de los grupos criminales de tráfico ilegal. Específicamente, la violencia contra defensores del territorio y los recursos naturales debe ser eliminada por el Estado a través de todos los medios a su alcance. Pero más allá de estas situaciones límite, queda claro que la problemática que enfrentan las áreas rurales mexicanas es diversa, compleja, amplia y muy profunda. Frente a ello, lo más preocupante es que los dispositivos político-democráticos que se han montado para atenderla no parecen ser hasta ahora del todo efectivos.
EXPRESIONES DE LA GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO
Este último punto es en donde se pone especial énfasis en la presente colaboración: la gobernanza rural aparece como una alternativa en la atención y tratamiento de esa problemática, que no ha sido del todo correctamente procesada por los canales usuales empleados por los mecanismos de la democracia representativa, ni por los conductos burocráticos o las autoridades formalmente establecidas para ello. Pero es importante señalar que no se pretende mostrar a la gobernanza, en su faceta rural, como una panacea y como la alternativa que vendrá a solucionar todos estos problemas, contradicciones y conflictos que se desarrollan en estas áreas.1 Más bien en el libro se le ve como una forma complementaria a otros sistemas y aparatos públicos orientados a cumplir este objetivo. Más específicamente, esta obra tiene como principal objetivo poner a la gobernanza rural en el imaginario académico mexicano, para abrir un debate sobre su actualidad, calidad, características, potencialidad, áreas de oportunidad y mejora, y sobre sus principales críticas.
En este punto es conveniente aclarar que la puesta en marcha de diversos procesos de gobernanza rural no es algo completamente nuevo e inédito en México, pero sí constituye un proceso y un fenómeno más o menos reciente, de unas tres o cuatro décadas, de construcción de alternativas e innovación democrática y de fomento de la profundización de la participación ciudadana que tiene que ser estudiado. En otro lugar se explica con mucho mayor detenimiento este proceso (Chávez, 2021), por lo que basta con apuntar que aunque ha existido este interés por parte de diversos actores políticos y sociales en México, se trata de iniciativas en desarrollo que en este breve tiempo han tenido momentos de impulso y momentos de desaceleración o estancamiento.
Un claro ejemplo de este esfuerzo es la construcción de lo que se ha denominado en la terminología gubernamental los “Mecanismos de participación ciudadana en la administración pública federal” (Segob, 2018). La característica principal de estos órganos es que son, prácticamente en su totalidad, entidades formales; es decir, que están contempladas en algún documento normativo, en los que participan actores no gubernamentales y que atienden algún asunto o tema público de interés para la sociedad o para una porción relevante de ella, razones por las que pueden ser considerados espacios, estructuras, arreglos o redes de gobernanza. Adoptan la forma de consejos, comités, juntas, mesas, confederaciones, comisiones, grupos de trabajo, entre muchas otras y hoy pueblan prácticamente todos los sectores y áreas de la Administración Pública Federal.
En la base datos de los mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades (Segob, 2018) se localizaron 133 de un total de 329 sectorizados en el ámbito rural o cuya materia está directamente relacionado con éste. Del total, 125 están dispuestos en una ley y los demás en reglamentos, reglas de operación, acuerdos, lineamientos, decretos o convenios internacionales. En el sector rural es muy evidente cómo desde la década de 1990 hasta la actualidad ha habido un proceso incremental del número de espacios o estructuras de gobernanza creadas alrededor de un sinnúmero de temas, de no existir ninguno en 1992 a cerca de 140 a principios de 2019:
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