Diálogos y casos iberoamericanos sobre derecho internacional penal, derecho internacional humanitario y justicia transicional. Ricardo Abello-Galvis
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del Rosario (Bogotá, Colombia) los días 25 y 26 de abril de 2019, se dedicó a los 20 años de la Corte Penal Internacional (CPI), contando con la presencia de las magistradas de la CPI Olga Herrera Carbuccia (2010-2019) y Sylvia H. Steiner (2003-2016) y con el apoyo institucional del Colegio de Abogados Rosaristas, el Anuario Colombiano de Derecho Internacional (ACDI), el Anuario Iberoamericano de Derecho Internacional Penal (Anidip), la Academia Colombiana de Derecho Internacional (ACCOLDI), la Red Latinoamericana de Revistas de Derecho Internacional (Relaredi), la Red de Investigación Perspectivas Iberoamericanas sobre la Justicia y el Instituto Ibero-Americano de La Haya para la Paz, los Derechos Humanos y la Justicia Internacional (IIH).
En la mesa inaugural del II Congreso, las magistradas de la CPI y el profesor Héctor Olasolo abordaron, con la moderación del Prof. Ricardo Abello-Galvis, el joven legado de la CPI en el vigésimo aniversario de la aprobación del Estatuto de la Corte Penal Internacional al término de la Conferencia de Plenipotenciarios celebrada en Roma (Italia) entre el 15 de junio y el 17 de julio de 1998. Por esta razón, el equipo de editores de las Memorias del II Congreso hemos considerado oportuno incluir unas palabras sobre esta cuestión a título de editorial académica, que tengo el gusto de presentarles a continuación.
Los graves acontecimientos producidos desde enero de 1991 en el territorio de la antigua Yugoslavia y desde abril de 1994 en Ruanda, y la creación por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (‘Consejo de Seguridad’) de las dos comisiones de expertos y de los Tribunales Internacionales Penales para la ex-Yugoslavia y Ruanda, resultaron decisivos para que muchos gobiernos apoyaran la idea de establecer una Corte de carácter permanente, con jurisdicción material sobre los crímenes internacionales más graves. Para ello, se tomaron como base los proyectos de estatuto presentados por la Comisión de Derecho Internacional (CDI) en 1992 y 1994, que nada tenían que ver con la propuesta inicialmente presentada por Trinidad y Tobago en 1989 de una Corte especializada en la lucha contra el narcotráfico.
Meses después de la creación del TIPR, la Asamblea General de las Naciones Unidas (Asamblea General) estableció un Comité ad hoc cuyo mandato fue el de “revisar los principales temas sustantivos y administrativos que surgen del proyecto de estatuto preparado por la CDI y, a la luz de la revisión, examinar los arreglos para la convocatoria de la conferencia internacional de plenipotenciarios”1. El Comité advirtió las importantes diferencias entre los Estados en cuestiones tan importantes como la naturaleza jurídica del instrumento de creación de la CPI, el alcance y activación de su jurisdicción y las relaciones de la CPI con las jurisdicciones nacionales y con el Consejo de Seguridad. Además, los cinco miembros permanentes de este último veían con enorme recelo la creación de una jurisdicción internacional penal de carácter permanente que pudiera menoscabar las competencias del Consejo en la determinación y el tratamiento de las amenazas y los quebrantamientos a la paz y los actos de agresión.
A diferencia de ocasiones anteriores, este recelo no paralizó las negociaciones, sino que, por el contrario, en un contexto de conferencias internacionales de derechos humanos y creación de nuevos tribunales internacionales penales, se formó una coalición de “Países Amigos” (miembros de la Unión Europea y una buena parte de países de África, América Latina y la Commonwealth) que, junto con los cientos (luego miles) de organizaciones no gubernamentales agrupadas en la Coalición por la CPI (CICC), promovieron su continuación.
Tras tres años de intensas negociaciones que llevaron, entre otras cosas, a un progresivo cambio de posición de dos de los integrantes del Consejo de Seguridad (Reino Unido y Francia), se convocó la mencionada Conferencia de Plenipotenciarios a celebrar en Roma entre el 15 de junio y el 17 de julio de 1998, que con la adopción del Estatuto de la CPI (ECPI) por 120 votos a favor, 7 votos en contra y 21 abstenciones2. A pesar del amplio número de votos a favor, no pasó desapercibido que tres de los cinco miembros del Consejo de Seguridad (China, EE. UU. y Rusia), siete de las nueve potencias nucleares (los tres miembros del Consejo que acabamos de mencionar, India, Paquistán, Israel, y una Corea del Norte que ni siquiera participó en la Conferencia Diplomática) e importantes potencias regionales (incluyendo a Egipto, Indonesia, Irán, México y Turquía) se opusieron o abstuvieron en la votación final. Además, si bien es cierto que, a raíz del rápido proceso de ratificación del ECPI, Rusia primero (16 de noviembre de 2000) y EE. UU. e Israel después (31 de diciembre de 2000) firmaron el ECPI, lo cierto es que esta situación fue meramente transitoria, y apenas año y medio después EE. UU. e Israel declaraban que la firma presentada no tenía ningún valor3, haciendo Rusia lo propio el 16 de noviembre de 2016.
Cuatro años después de su aprobación, el ECPI entraría en vigor el 1 de julio de 2002, después de que en abril de ese mismo año Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Camboya, RDC, Irlanda, Jordania, Mongolia, Níger, Rumania y Eslovaquia depositaran las últimas ratificaciones necesarias para alcanzar las sesenta que el artículo 126 del ECPI requería a tal efecto. De esta manera, 130 años después de que Gustav Moynier hubiera propuesto por primera vez en Ginebra la creación de una jurisdicción internacional penal4, y transcurridos más de cincuenta años desde que la Resolución 260 (III) de la Asamblea General encargara a la CDI el estudio de su posible creación, se establecía un órgano jurisdiccional permanente para la declaración y ejecución de la responsabilidad internacional individual de carácter penal de quienes cometieran, a partir de la fecha de entrada en vigor del ECPI, los crímenes de genocidio, lesa humanidad y guerra, así como el crimen de agresión, una vez fuera definido.
Además, como confirmarían a partir de 2003 los documentos de política criminal de la Fiscalía de la CPI, las actividades de la CPI habrían de concentrase, en particular, en los “máximos responsables”, entendidos como aquellos dirigentes que, desde el poder estatal, o no estatal, planearan, promovieran o favorecieran con sus acciones u omisiones el desarrollo de actos de violencia que fueran constitutivos de crímenes de la jurisdicción material de la CPI. El carácter complementario de la CPI no solo no afectaba esta situación, sino que la fortalecía, al atribuir a la CPI la función de i) incentivar a los Estados parte del ECPI (Estados Partes) para que cumplieran con sus deberes de investigación, enjuiciamiento y sanción penal de los responsables de dichos crímenes, así como de reparación integral a las víctimas; y ii) asumir directamente su ejecución ante la inacción, la falta de disposición o la falta de capacidad de los propios Estados Partes.
Sin embargo, las reticencias —cuando no oposición— de una parte muy importante de los principales actores de la comunidad internacional, unido a la concentración de sus actuaciones en los “máximos responsables”, auguraban que las actuaciones de la CPI estarían plagadas de dificultades. Y así efectivamente ha sucedido, como ha quedado manifestado de manera paradigmática en los casos contra el actual presidente de Kenia, Uhuru Kenyatta, y el hasta hace unos meses presidente de Sudán, Omar Al-Bashir, por poner solo algunos ejemplos.
En este último caso, la CPI se ha visto impotente durante casi una década para obtener la detención y entrega de Al-Bashir, a pesar de que su imputación fue fruto de la remisión de la situación en Darfur (Sudán) por el Consejo de Seguridad el 31 de marzo de 2005, y de que desde la emisión de sus dos órdenes de arresto (4 de marzo de 2009 y 12 de julio de 2010) el imputado ha viajado a un 60 % de los 122 Estados parte del ECPI. Sin embargo, estos se han negado a cooperar con la CPI, e incluso la Unión Africana emitió un comunicado el 13 de julio de 2009 en el que afirmaba que, dado que no se había hecho efectiva su solicitud al Consejo de Seguridad de suspender el caso contra Al-Bashir conforme al artículo 16 ECPI, sus miembros consideraban que no tenían el deber de cooperar con la detención y entrega de Al-Bashir a la CPI porque este último disfrutaba de las inmunidades a que se hace referencia en el artículo 98 del ECPI. Esta misma posición fue adoptada por el gobierno sudafricano durante la última visita oficial de Al-Bashir a Sudáfrica entre el 13 y el 15 de junio de 2015, lo que provocó que tanto su Corte Suprema de Apelaciones como la Sala de Primera Instancia II de la CPI declararan que Sudáfrica había violado sus obligaciones conforme al ECPI, a lo que el gobierno sudafricano respondió en octubre de 2016 iniciando el proceso de denuncia del ECPI, que posteriormente fue frenado por el Ejecutivo sudafricano.
En relación con los casos de Kenia, los obstáculos enfrentados por la Fiscalía de la CPI durante la preparación del caso contra el presidente Uhuru Kenyatta