Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
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Partes limitarán el uso del opio exclusivamente a las necesidades médicas o científicas” (ONU, 1953). Esta es la única mención sobre el consumo de drogas y guarda silencio sobre cómo lidiar con el uso y los adictos al opio. Tampoco incluyó el requisito de tratar a los adictos en centros de reclusión y eliminar el tratamiento ambulatorio, otros de los proyectos de Anslinger. El resto del documento se refiere a la producción y a los mercados de opio. El Protocolo apoya claramente una estrategia de control de drogas basada en el control de la oferta en la fuente y el artículo 14 obliga a las Partes a “adoptar todas las medidas legislativas y administrativas necesarias para hacer plenamente efectivas las disposiciones del presente Protocolo” (Ibídem).
8. La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes
8.1. El camino que se siguió para su redacción y aprobación
El Protocolo del opio de 1953 no satisfizo a los países para los cuales era una medida temporal antes de que se pudiera promulgar la Convención Única y se produjo una “prolongada batalla entre coaliciones cambiantes de gobiernos y actores no estatales” (McAllister, 2000, p. 186). Un conflicto importante se desarrolló entre las posiciones de Estados Unidos y los británicos:
Estados Unidos tenía objetivos claros para la Convención Única: incorporar las disposiciones del Protocolo de 1953 en torno al opio; extender fuertes controles a la producción de la coca y el cannabis; ampliar el mandato de la propuesta JIFE y abogar por un estricto modelo de ‘reclusión institucional’ para el tratamiento de la adicción a las drogas. El Reino Unido no quería ninguna de esas medidas y dudaba de la viabilidad de todo el proyecto de la Convención Única. Sin embargo, frente al Protocolo del opio de 1953 como alternativa, arrojó su peso detrás de impulsar la Convención Única de una manera concordante con sus intereses y objetivos39. (Collins, 2015, p. 224).
Como se señaló anteriormente, las discusiones sobre drogas no eran independientes de las tensiones internacionales de la Guerra Fría. Estados Unidos enfrentó varios asuntos internacionales importantes que dieron lugar a conflictos entre Anslinger y el Departamento de Estado, que debilitaron la posición estadounidense en la CND. China fue miembro fundador de las Naciones Unidas, pero, después de la Revolución comunista de 1949, el gobierno nacionalista a cargo de Chiang Kai-Shek representó a China en la ONU hasta el 25 de octubre de 1971. Esto fue un problema para la aplicación del Protocolo del Opio porque “por no estar dispuesto a arriesgar la ira de Anslinger, el PCOB aceptó una situación absurda avalando estadísticas presentadas por Taiwán para todo el país” (McAllister, 2000, p. 188).
El crecimiento de las drogas sintéticas también generó conflictos. Los países manufactureros argumentaron que esos medicamentos no requerían controles internacionales, mientras que países como Turquía insistían en ellos.
Sólo el peso de las pruebas presentadas por la OMS y otros finalmente obligó a los Estados industrializados occidentales a reconocer que los psicotrópicos podrían realmente suponer un peligro. Sin embargo, sus representantes diluyeron las resoluciones de la CND hasta el punto de la impotencia40. (Ibídem, pp. 201-202).
El Protocolo del opio de 1953 dividió la producción legal de opio entre siete países: Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, la URSS y Yugoslavia. No obstante, Afganistán insistió en una cuota en la Convención Única que exigía disminuir la de otros países.
Todas estas cuestiones ilustran algunas de las dificultades encontradas para alcanzar un proyecto aceptable de la Convención Única en la CND. De hecho, antes de convocar una Conferencia Plenipotenciaria para elaborar un convenio, fue necesario pasar varios años en el debate de tres proyectos sucesivos del Convenio. El resultado fue un compromiso que no cumplió con las esperanzas de muchos actores. Esto no es sorprendente para un acuerdo internacional sobre una cuestión que suscitó fuertes emociones influenciadas por creencias religiosas y culturales e intereses económicos importantes.
Al final, a pesar de limitar todos los usos controlados de las drogas psicoactivas a propósitos médicos y científicos, la mayor parte del resto de la agenda de Anslinger no fue adoptada por el tratado. Por ejemplo, los controles más estrictos sobre la producción agrícola introducidos en el Protocolo del opio de 1953 no solo no se extendieron a otros cultivos, sino que se eliminaron. A pesar del apoyo de la URSS, fue rechazada la propuesta de exigir el tratamiento de “reclusión institucional” de los adictos (Ibídem, 2000, pp. 209-210).
El preámbulo de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes establece que la Convención fue promulgada porque las Partes estaban “preocupadas por la salud y el bienestar de la humanidad, (o por la salud física y moral de la humanidad)” como se lee en las versiones oficiales en francés y español de la Convención. Sin embargo, en los tratados anteriores (con excepción de la Convención de 1931 para la represión del narcotráfico el propósito siempre fue limitar el consumo de drogas a fines médicos o científicos, como se afirma en el Comentario de la Convención: “El objeto del sistema internacional de estupefacientes es limitar exclusivamente a los fines médicos o científicos el comercio y el uso de drogas controladas” (ONU, 1973, p. 110). Ninguno de los tratados anteriores consideró necesario justificar ese fin apelando a la salud, bienestar o moral.
La ratificación de la Convención Única fue rápida y entró en vigor el 13 de diciembre de 1964 después de que sesenta y un países lo ratificaron. Estados Unidos, frustrado con el resultado, no lo ratificó sino hasta tres años y medio después, el 25 de mayo de 196741.
8.2. Los principales logros de la Convención Única de acuerdo con la UNODC
Los párrafos siguientes hasta el final de este capítulo resumen los principales avances y logros de la Convención según la UNODC (2008, pp. 198-200):
1. Simplificó el SICD.
2. Definió las sustancias bajo control.
3. Estableció:
a. El marco para las operaciones de los organismos internacionales de control de drogas.
b. Las obligaciones de presentación de informes de los Estados miembros.
c. Las obligaciones relativas a la producción, fabricación, comercio y consumo de sustancias controladas.
d. Las medidas que deben adoptarse contra el tráfico ilícito y las disposiciones penales.
4. Se logró el objetivo principal de la Convención, limitar los usos de sustancias controladas a fines médicos y científicos.
Además, se alcanzaron otros objetivos:
1. La codificación de las leyes de tratados multilaterales existentes en un solo documento.
2. La racionalización de la maquinaria internacional de control de drogas.
3. La ampliación de los controles existentes a nuevas áreas.
Los sistemas de estimaciones, estadísticas y autorizaciones de importación y exportación se mantuvieron, así como las disposiciones para controlar la fabricación de estupefacientes.
Las listas de medicamentos controlados, introducidas por primera vez en la Convención de 1931, se ampliaron de dos a cuatro. Algunas de las disposiciones de gran alcance de la inspección contenidas en el Protocolo del opio de 1953 se debilitaron para dar cabida a varios países productores y también se eliminó la lista cerrada de siete productores de opio reconocidos, que se encontraba en este.
El PCOB y el OFE se unieron y se convirtieron en la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). Algunos deberes administrativos se consolidaron y simplificaron, pero no hubo consenso sobre la fusión de la CND con la secretaría de la JIFE que permaneció separada.
Los controles existentes a la producción de opio se extendieron a la producción de paja de adormidera42, la hoja de coca y