Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
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de las drogas ha determinado las políticas internacionales sobre la materia desde que se promulgó3. Sin embargo, la Convención no proporcionó detalles específicos para las políticas, solo instituyó el compromiso de eliminar todos los usos diferentes a los médicos o científicos. De este modo, el artículo cuarto de la Convención establece:
Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias: [...] (c) Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos. (Ibídem, pp. 12-13).
Desde la perspectiva de la política pública contemporánea en las sociedades no autoritarias, esa interpretación como una prescripción abierta sin directriz o restricción para formular e implementar políticas plantea muchas cuestiones interesantes que deben aclararse para que las políticas sobre drogas puedan ser eficaces. Las siguientes son algunas de ellas:
1. ¿Cómo se logró ese amplio acuerdo de política?
2. ¿Hubo un fundamento científico para la prohibición de cualquier uso no médico o científico; se basó en ideologías, creencias sociales, sentimientos y emociones?
3. ¿Los gobiernos signatarios estaban conscientes de las posibles consecuencias de adherir a esta política?
4. ¿Las Partes interesadas fueron consultadas o la política se impuso desde los centros de poder hacia abajo?
5. Teniendo en cuenta el objetivo tan amplio, ¿por qué no se consideraron excepciones?
Desde un principio mi enfoque se centró en entender cómo crecen los mercados ilegales de drogas y qué factores influyen en su desarrollo. Eso requiere estudiar las características institucionales que fomentan o previenen el desarrollo de los mercados ilegales. En este libro, aplico el mismo enfoque para investigar la coherencia lógica de la prohibición del SICD para los usos de drogas psicoactivas distintos de los médicos o científicos y la creciente crítica a esta práctica.
Así pues, el libro se centra en las cuestiones que han sido particularmente importantes y conflictivas para las agencias del SICD. Los ejemplos de análisis proporcionados en este estudio evidencian muchas de las preocupaciones de la JIFE durante mis años de trabajo en ese órgano y las cuestiones que interpelan a los países donde he tenido una experiencia significativa en la investigación de la política de drogas.
En consecuencia, refleja mi experiencia de treinta y cinco años trabajando en cuestiones relacionadas con las drogas ilegales y mi participación frecuente en las actividades de los organismos de control de drogas de las Naciones Unidas. Para escribirlo, estudié los documentos de la Comisión Internacional del Opio de Shanghái de 1909, la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912, las tres convenciones y protocolos sobre drogas y los protocolos promulgados por la Sociedad de Naciones, los tres convenios de las Naciones Unidas y los protocolos base del SICD, los informes anuales de la JIFE a partir de1968, los documentos de resultados de las tres Asambleas Generales de las Naciones Unidas sobre el consumo de drogas, varias declaraciones políticas de la CND, otros documentos pertinentes de la UNODC, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otros documentos de las Naciones Unidas. Esta obra también utiliza los aportes de la literatura académica sobre las Guerras del Opio, el proceso histórico que condujo al establecimiento del SICD y de los documentos producidos por los principales críticos de este.
Notas
1 Estudios posteriores han demostrado que gran parte de los mercados ilegales, durante la mayoría del tiempo, no son especialmente violentos (Reuter, 2009).
2 El SICD se basa en tres convenios internacionales: la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, modificada por el Protocolo de 1972; la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. Estos convenios son aplicados por tres órganos de las Naciones Unidas: el Consejo Económico y Social (ECOSOC), la Comisión de Estupefacientes (CND) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y por un órgano subsidiario, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). Las funciones de estos órganos se explican en el tercer apartado del capítulo tres.
3 En la jerga del SICD los “estupefacientes” son sustancias controladas o reguladas en la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 y las “drogas psicotrópicas” corresponden a las añadidas en la Convención de 1971. Muchos de los medicamentos incluidos en la Convención Única no son estupefacientes. Las drogas añadidas en la Convención de 1971 abarcan diversos tipos y todas son sintéticas. Dentro de los órganos de la ONU encargados del control de drogas, el término “drogas”, generalmente aplica a las psicoactivas.
Las políticas del SICD se basan en la premisa de que las sustancias psicoactivas solo deben utilizarse con fines médicos o científicos y todos los demás usos están prohibidos. El artículo cuarto de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 señala que las Partes se comprometen a “tomar las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias” (UNODC, 2013, p. 4) para hacer cumplir esta limitación del consumo. En consecuencia, el SICD necesita que los países prohíban algunos comportamientos individuales y que los eliminen si ocurren o aparecen en sus sociedades. Este ha sido un experimento global único que intenta regular el comportamiento humano individual.
La Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 reafirma esa política y la amplía para incluir las drogas psicotrópicas. En sus artículos 5 y 7, menciona también la limitación de los usos de las drogas controladas a fines médicos o científicos. Ambas convenciones establecen cuatro listas de drogas psicoactivas controladas y algunos de sus precursores químicos (insumos), y cada lista dictamina sus propias restricciones para el consumo de drogas.
Adicionalmente, el Comentario sobre la Convención Única sobre Estupefacientes1 de 1961, que aunque no es vinculante tiene importancia para su interpretación, confirma que la restricción de la producción, los usos y el comercio de drogas controladas exclusivamente a fines médicos o científicos representó el propósito fundamental y el logro más importante del SICD:
El objetivo del sistema internacional de narcóticos es limitar exclusivamente a fines médicos y científicos el comercio y el uso de drogas controladas. Desde un comienzo este ha sido un principio básico del sistema multilateral de estupefacientes, aunque todos los tratados que lo prevén autorizan algunas excepciones. Los Convenios de 1912 y 1925 y el Protocolo de 1953 contenían disposiciones que incorporaban este principio. La ampliación gradual del alcance de su aplicación es una característica de los progresos realizados en esta rama del derecho de los tratados. Es uno de los logros más importantes de la Convención Única que puso fin a las excepciones permitidas en tratados anteriores, con sujeción únicamente a disposiciones transitorias de aplicación y duración locales limitadas. (ONU, 1973, p. 110).
Este enfoque prohíbe todos los usos no médicos de acuerdo con lo establecido por la medicina occidental y excluye la mayoría de los usos de este tipo en la medicina tradicional, así como los empleos para la relajación, recreación, creación y disfrute de la música, la seducción, el trabajo, la batalla, el culto y rituales culturales que facilitan las interacciones sociales, etc.
Esta restricción ha determinado todas las políticas del SICD y ha recibido un apoyo abrumador por parte de gobiernos de todo el mundo. Las tres convenciones internacionales de las Naciones Unidas sobre drogas, que son el núcleo del SICD, se encuentran entre los tratados más ratificados. De hecho, la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra