Derecho internacional, OCDE y subjetivación financiera. Felipe A Galvis Castro
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recursos institucionales y discursivos que supone ese tipo de educación (Asobancaria, 2014).
Asobancaria reconoce que en diversos países existían programas de “capacitación financiera”. Sin embargo, la educación financiera actual se origina en la estrategia global lanzada por la OCDE en 2003 y en las recomendaciones que emitió el Consejo de esa misma organización en 2005. Este conjunto de lineamientos sobre buenas prácticas cumple un importante papel en el diseño de nuevas estrategias y nuevos objetivos para iniciativas de formación financiera. Ya no se trata de capacitación financiera.
En estas recomendaciones se advierte la necesidad de “individuos educados financieramente para asegurar niveles suficientes de protección de los inversionistas y de consumidores, así como un tranquilo funcionamiento, no solo de los mercados financieros, sino de la economía” (OCDE, 2005). Igualmente, la OCDE considera que la educación financiera constituye una herramienta útil para promover el desarrollo económico, la protección del consumidor, la confianza, estabilidad y regulación de las instituciones financieras. Estos objetivos se alcanzarían si se promueve el desarrollo de competencias para la adopción de decisiones financieras responsables a nivel personal y familiar.
El Consejo de la OCDE recomienda entonces la adopción de estrategias nacionales de educación financiera. Los medios pueden ser diferentes: desde clases formales, programas de consejería en finanzas o el uso de medios de comunicación para divulgar información. En cualquier caso, para la OCDE la educación financiera debería empezar desde el colegio y las personas deben ser educadas sobre asuntos financieros tan tempranamente como sea posible (Organization for Economic Co-operation and Development, 2005):
La educación financiera, como todas las formas de educación, consiste en empoderar a los individuos de manera que estén mejor preparados para analizar diversas opciones (en este caso, financieras) y adoptar acciones que les permitan alcanzar sus metas. Los programas de educación financiera cubren asuntos como presupuesto, ahorros, manejo de créditos y aprendizaje de negociación. Son difundidos de diversas maneras, desde campañas en medios de comunicación, hasta conversaciones uno a uno en las oficinas de un banco o del consejero crediticio. Otros canales de oferta comunes incluyen clases, workshops de entrenamiento ofrecidos por organizaciones no gubernamentales, programas ofrecidos en el lugar de trabajo, y cada vez más frecuente, aproximaciones innovadoras y soluciones que utilizan tecnologías como los sitios web, multimedia y entretenimiento educativo. Cada uno de estos es efectivo en cuanto a comunicar información, pero los programas de alfabetización financiera más efectivos van más allá: empoderan a los individuos de manera que estén en condiciones de evaluar sus opciones en el mercado financiero y de tomar luego acciones apropiadas para su propio beneficio. (Banco Mundial, 2009, p. 2)
La OCDE observa que los contenidos de la educación financiera se deben establecer de acuerdo con circunstancias nacionales y deberían ocuparse de aspectos importantes de la “planeación financiera de la vida”, como el ahorro, la administración de créditos personales, seguros, pensiones, así como nociones básicas de economía y matemáticas.
En apoyo de las estrategias nacionales, las recomendaciones de la OCDE de 2005 plantean la necesidad de promover la cooperación internacional. Esto incluye el uso de esa organización como foro de intercambio de información sobre experiencias nacionales y buenas prácticas en la materia. La OCDE articula los esfuerzos nacionales, comparte y divulga información mediante la Red Internacional de Educación Financiera (INFE, su sigla en inglés). Esta convoca a representantes de más de cien economías, incluidos los miembros del G20, para discutir los medios y las estrategias para promover la educación financiera.
En 2006 la reunión de ministros de Finanzas del G8 hizo un llamado para que la OCDE continuara con los esfuerzos dirigidos a fijar lineamientos sobre buenas prácticas en materia de educación financiera. En 2008 el Consejo de la OCDE aprobó dos resoluciones con recomendaciones relativas a buenas prácticas sobre educación financiera en pensiones y seguros, mientras que en 2009 emitió una referida a educación crediticia y en 2012 se ocupó de la educación financiera específicamente en el ámbito escolar. En junio de ese mismo año, los jefes de Estado del G20 aprobaron los Principios de alto nivel de la OCDE/INFE sobre estrategias nacionales de educación financiera.
Los principios señalan una serie de buenas prácticas sobre la preparación, planificación, evaluación y consulta de la puesta en funcionamiento de estrategias nacionales de educación financiera. Igualmente convienen en la necesidad de una estructura de gobierno que coordine la implementación de ese tipo de estrategias, con el concurso de diferentes “partes interesadas” (G20, 2012).
Todo lo anterior se refleja en una alianza de Estados, organizaciones y líderes alrededor de la educación financiera, que promueven la implementación de estrategias nacionales conforme a los lineamientos de la OCDE. A partir de la estrategia lanzada por la OCDE en 2003, sus recomendaciones de 2005, el apoyo del G8 y luego del G20, la convergencia internacional por la educación financiera ha contado con los esfuerzos del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, el Ministerio de Finanzas de Rusia, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento, la Unión Europea, entre otros. Desde entonces se han organizado múltiples conferencias, foros y publicaciones con recomendaciones sobre buenas prácticas.
En Colombia, como se verá, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 es el primer referente que contempló la importación integral de la educación financiera, en la versión lanzada por la OCDE desde 2003. Con anterioridad al Plan 2010-2014, existían en Colombia iniciativas relativas al acceso a la información por parte de los usuarios del sistema financiero colombiano o a sistemas de quejas (Asobancaria, 2012). En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se presentó una novedad: integró las recomendaciones y lineamientos de la OCDE al ámbito jurídico e institucional colombiano. Ese Plan Nacional de Desarrollo afirmó el interés específico por llevar este tipo de formación a la infancia y adolescencia, en colegios y escuelas de todo el país, a todos los estratos socioeconómicos y a todos “los niveles de bancarización”.4
Mi lectura de la educación financiera
La cotidianidad de la educación financiera, su amplia presencia en la vida de las personas y los antecedentes institucionales, brevemente explicados hasta ahora, dieron lugar a las preguntas centrales que motivan este libro: ¿cómo se originó y cómo circula globalmente la idea sobre la necesidad de estrategias nacionales de educación financiera? ¿Cómo se justificó en Colombia la implementación de una estrategia de este orden? ¿Qué papel desempeñan en este proceso las redes de gobernanza global desde las cuales se forjan, idealmente, los estándares sobre educación financiera? ¿Cuáles fueron los actores que participaron del proceso de trasplante de la educación financiera a Colombia? ¿Cuál es la racionalidad dominante en la educación financiera y en su trasplante a Colombia?
El argumento que sostengo a lo largo del libro parte de advertir que la convergencia global sobre la educación financiera se ha construido a partir de estándares que constituyen derecho internacional (blando), en la forma de recomendaciones sobre buenas prácticas de la OCDE y del G20, expedidas a partir del año 2005. A su vez, la importancia de esos estándares descansa en la afirmación de una “convergencia” de Estados, organizaciones y foros políticos internacionales sobre la urgencia de implementar estrategias nacionales en la materia.
El carácter blando de los lineamientos de la OCDE (desde el punto de vista jurídico) no debe hacer perder de vista el efecto que tiene la agenda internacional por la educación financiera en el plano político. Una discusión sobre la obligatoriedad jurídica de ese tipo de lineamientos resulta irrelevante en la práctica y dice muy poco sobre su efectivo seguimiento por parte de los Estados, cuando en espacios como el G20 se hacen llamados a adoptar estrategias de educación financiera a nivel global, con el apoyo de organizaciones internacionales.
Los lineamientos internacionales sobre educación financiera circulan y se promueven en redes de gobernanza o redes regulatorias (como también se las denomina). En ese tipo de redes, actores