Efectividad de las medidas cautelares. Germán Ricardo Sierra Barrera
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Figura 19. Pregunta 1, encuesta abogados litigantes de Bogotá
Figura 20. Pregunta 2, encuesta abogados litigantes de Bogotá
Figura 21. Pregunta 3, encuesta abogados litigantes de Bogotá
Figura 22. Pregunta 4, encuesta abogados litigantes de Bogotá
Figura 23. Pregunta 1, encuesta a jueces administrativos de Bogotá
Figura 24. Pregunta 2, encuesta a jueces administrativos de Bogotá
Figura 25. Pregunta 3, encuesta a jueces administrativos de Bogotá
A la memoria de mi madre, María del Carmen, por haberme forjado como la persona que soy.
A mi padre Efraín, por su apoyo incondicional y verdadero.
A mis hermanos, Andrés, Daniel y Carlos, por estar en todo momento.
A Luisa Fernanda, por su amor infinito e incondicional.
Al doctor Manuel Alberto Restrepo Medina, por su constante guía en la escritura de este libro.
A Dios sobre todas las cosas.
La tutela judicial efectiva ha sido entendida como la posibilidad que tiene toda persona de acudir ante el aparato jurisdiccional para ser oída por un juez independiente e imparcial, frente al cual se puedan ejercer todas las garantías que se desprenden del derecho al debido proceso, para obtener dentro de un plazo razonable la debida protección del Estado.1
Dentro de los elementos constitutivos de la tutela judicial efectiva se encuentran, por un lado, el plazo razonable, y por el otro, la efectividad de la sentencia. El primero ha sido entendido como una garantía relacionada con la duración de los procesos o actuaciones en los que se involucra un derecho u obligación de carácter civil, administrativo, laboral, penal, entre otras, en que el Estado debe, en un plazo razonable, sin dilaciones, ni obstáculos injustificados, expedir la respectiva providencia. Y el segundo comprendido como una garantía del ciudadano frente al Estado, en que la administración de justicia debe, por todos los medios posibles, brindar a los ciudadanos la posibilidad de que sus peticiones sean atendidas, además de garantizar que los efectos de la sentencia se cumplan, pues, de lo contrario, estaríamos ante la inefectividad del derecho a la tutela jurisdiccional.2
Uno de los dilemas que afronta la jurisdicción de lo contencioso-administrativo de distintas naciones es, sin duda, la extrema lentitud en la tramitación de los procesos judiciales, que, en la mayoría de las ocasiones, ha sido producida por la cantidad de litigios que se presentan en las instancias judiciales, hecho que ha traído como consecuencia que la decisión que en definitiva se adopte, como lo señala Chinchilla Marín, pierda o deje en su camino su eficacia.3
La notoria prolongación en la tramitación de los asuntos judiciales, a veces de muchos años, ha obligado a tener una visión reflexiva sobre la importancia de los plazos, no solo de la administración, sino también en la justicia, en que la realidad hace que la única justicia oportuna sea la de las medidas cautelares, pues la mayoría de las sentencias judiciales son tan demoradas en el tiempo y de tan difícil ejecución que se tornan ilusorias para la mayoría de los ciudadanos.4
En Colombia, el profesor Manuel Restrepo plantea la dificultad que ha vivido el ordenamiento colombiano en materia contencioso-administrativa, en razón de los progresivos incrementos en la congestión de los procesos tramitados por la jurisdicción especializada y de la escasa evolución que para su momento había tenido el fenómeno cautelar en Colombia. Al respecto, el citado doctrinante realizó un estudio que permitió establecer la existencia y magnitud de la congestión administrativa tanto en el ámbito local5 como regional,6 concluyendo que las causas de la masificación judicial se debían a una alta demanda de acceso a la justicia, que traía como consecuencia que los procesos tuvieran una duración superior a la legalmente prevista; para el citado autor, ese fenómeno podría solucionarse con la ampliación de la tutela cautelar prevista en el ordenamiento jurídico colombiano, ya que, al solo disponer de una medida cautelar, esto es, la suspensión provisional del acto administrativo,7 no se garantizaba verdaderamente el derecho a la tutela judicial efectiva.
Las medidas cautelares en Colombia aparecen a partir de la expedición de la Constitución Política de 1886, que reguló la figura denominada suspensión de los actos administrativos, en los artículos 191 y 192,8 ampliada y complementada por el Acto Legislativo 3 de 1910, la Ley 130 de 1913, la Ley 28 de 1922 y la Ley 80 de 1935.
No obstante, durante un primer periodo que podemos ubicar entre 1886 y 1941, la única cautela a la que escuetamente se hacía referencia era la suspensión de los actos administrativos, sin que se encontrara una regulación de forma sistemática y ordenada; por el contrario, lo que existía era una normativa dispersa, situación que cambió con la expedición de la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, estatuto que recogió y condensó la normativa sobre suspensión de los actos administrativos.
En particular, sobre las medidas cautelares, la Ley 167 de 1941 no estableció en su cuerpo normativo un título denominado medidas cautelares, pero mantuvo como única medida cautelar la suspensión de los efectos de los actos administrativos y ratificó su génesis, trámite y efectos jurídicos como de naturaleza jurisdiccional, así como su condición de institución excepcional al principio de legalidad de los actos y como medida cautelar en los procedimientos judiciales de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho,9 recogiendo la normativa dispersa que se encontraba en el anterior estatuto y condensando su contenido.
Después de diferentes leyes especiales, se expidió el Decreto Ley 1 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, el cual, de igual forma, mantuvo la suspensión de los efectos de los actos administrativos y la estableció como auténtica medida cautelar, potenciando su estructura, añadiendo distintos requisitos de forma y fondo para su solicitud y decreto judicial, precisando cuáles serían los efectos jurídicos inmediatos y los recursos procedentes tras su adopción o no. Cabe resaltar que el mencionado estatuto procesal creó unas formas atípicas de suspensión, las denominadas suspensión provisional en prevención y suspensión automática, figuras que fueron eliminadas posteriormente a partir de diferentes modificaciones al referido estatuto.
Con la expedición de la Constitución Política de 1991, la suspensión provisional de los actos administrativos fue modificada; sin embargo, se mantuvo el común denominador de las anteriores normativas, esto es, la facultad exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo de suspender los efectos de los actos administrativos, que incluye en esta última denominación todos los actos emanados de las distintas autoridades estatales, en los ámbitos nacional, departamental y local, así como de los actos expedidos por personas naturales que cumpliesen funciones administrativas.10
Entre 1984 y 2011, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se pronunció sobre la suspensión provisional de los actos administrativos en varias ocasiones, en relación con su procedencia, los requisitos y las exigencias que debe cumplir la parte que solicita la medida para que esta sea decretada; para algunos autores,11 esas exigencias ocasionaron que la figura de la suspensión provisional como medida cautelar se dimensionara desde un punto de vista restrictivo, lo cual ocasionó que su aplicación fuera excepcionalísima.
Posteriormente, con el Proyecto de Ley 198 de 2009 Senado, que después se convertiría en la Ley 1437 de 2011, cuarto Código Contencioso Administrativo, se tuvo como finalidad principal que la tutela judicial efectiva de los administrados, que sistemáticamente se había visto desconocida por la administración, tuviese un efectivo reconocimiento por parte del ordenamiento jurídico colombiano, y tratándose de medidas cautelares, estas se constituían en el más novedoso y eficaz instrumento para lograr la efectividad del mencionado derecho.12