Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
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Constitución. Sin embargo, el Tribunal Constitucional mediante la Sentencia recaída en el Exp. No. 004-2004-AI/TC ha dejado establecido que el principio de solidaridad tiene presencia en nuestro Derecho en la medida que se desprende del Estado Social de Derecho que se encuentra expresamente contemplado en el art. 43 de la Constitución.
En efecto en el Estado Social de Derecho existen relaciones recíprocas entre sociedad y Estado. Una de estas relaciones tiene que ver con la responsabilidad de la sociedad para atender las necesidades públicas.
En virtud del principio de solidaridad corresponde a la totalidad de la sociedad la participación en la atención de las necesidades públicas. A la inversa, ciertas autoexclusiones tales como aquellos sectores de la sociedad que tienen que ver con la evasión (ocultamiento de ingresos para no tributar), elusión (utilización de contratos inusuales para no tributar) e informalidad (realización de actividad económicas al margen de la ley) generan un conflicto con el principio de solidaridad.
2.4. Deber de contribuir
Oportuno es advertir que nuestra Constitución tampoco se refiere de modo expreso al deber de contribuir. El deber de contribuir se fundamenta en el art. 36 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre cuyo texto es el siguiente: “Toda persona tiene el deber de pagar los impuestos establecidos por la ley para el sostenimiento de los servicios públicos”.
Por su parte el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Exp. No. 004-2004-AI/TC sostiene que del principio de solidaridad se desprende el deber de contribuir.
En efecto la solidaridad se refiere a la participación de la sociedad para atender a las necesidades públicas mientras que el deber de contribuir tiene que ver con los términos en que se debe llevar a cabo esta participación.
También es posible argumentar que a partir del art. 38 de la Constitución de alguna manera se puede deducir la presencia del deber de contribuir. El citado art. 38 de la Constitución señala lo siguiente: “Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación” (el resaltado es nuestro).
Se puede interpretar esta norma en el sentido que los ciudadanos tienen el deber de asumir responsabilidades ante las necesidades públicas.
En estricto el deber de contribuir significa que cada miembro de la sociedad se encuentra comprometido para cumplir de modo inexorable con la participación que le corresponde para atender a las necesidades públicas. Esta participación se lleva a cabo mediante el financiamiento de las actividades del Estado con la finalidad de hacer posible la realización de todas aquellas obras y servicios que requieren las necesidades públicas.
El deber de contribuir, además de poseer finalidades fiscales o financieras, también posee objetivos extrafiscales en el sentido que facilita la intervención del Estado para lograr determinados impactos en la economía y la sociedad, tal como sucede con la redistribución de la riqueza gracias a la imposición a la renta, etc.
3. POTESTAD TRIBUTARIA
La potestad tributaria tiene que ver con la capacidad del Estado para crear y estructurar tributos. La Constitución otorga al Estado esta clase de capacidad. Además, la Constitución fija las principales reglas en torno a la potestad tributaria. Aquí nos encontramos ante uno de los aspectos más importantes del proceso de juridización del poder político del Estado.
3.1. Principio de legalidad
Luego de la Revolución Francesa de 1789 aparece en escena el Estado de Derecho. Uno de los temas más importantes tuvo que ver con la regulación del poder fiscal para crear tributos, pues se trataba de una atribución del Estado que afectaba directamente a la propiedad privada.
Así las cosas, se empezó a desarrollar la versión contemporánea del principio de legalidad que se resume en la siguiente máxima: “no hay tributo sin ley”.
Se trata de que la sociedad debe consentir la creación de los tributos. Sobre este particular se asume que la sociedad se encuentra debidamente representada en el Parlamento. A su turno este poder del Estado, mediante cierto proceso puede llegar a aprobar la ley de creación de un tributo.
Aquí nos encontramos ante una legitimación o aceptación social del tributo de tipo formal en la medida que el acento se encuentra puesto en el procedimiento para la creación del tributo.
También se debe tener presente que desde fines del siglo XX viene ganando considerable fuerza la posición que sostiene que la legitimación del tributo debe ser sobre todo de tipo material. Un tributo es aceptable por la sociedad si va seguido de un gasto público eficiente. En otros términos, un tributo es legítimo si financia un gasto del Estado que logra mejorar de modo efectivo la calidad de vida de las personas.
4. LA POTESTAD TRIBUTARIA EN EL PERÚ
En nuestro país la base legal más importante en materia de potestad tributaria se encuentra en el primer párrafo del artículo 74 la Constitución. En esta norma podemos advertir la distribución de la potestad tributaria de tal manera que se determina lo siguiente: a) órgano específico que pasa a ser el titular de la potestad tributaria, b) tipo de norma legal que tiene que ser empleada, y c) clase de tributo que puede ser objeto de regulación.
A continuación, se revisan los aspectos más importantes que tienen que ver con la distribución de la potestad tributaria en el Perú en función de los tres niveles de gobierno que son de orden nacional, regional y local.
4.1. Congreso de la República
El Congreso de la República —mediante ley— puede crear, estructurar, modificar y eliminar impuestos, contribuciones y tasas. Mas adelante veremos que esta regla general posee dos excepciones que tienen que ver con: a) aranceles (impuesto a las importaciones) y tasas que constituyen ingresos del Gobierno Nacional, y b) contribuciones y tasas que financian a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
4.2. Poder Ejecutivo: Decretos Legislativos
Previa delegación de facultades prevista en el primer párrafo del art. 104 de la Constitución, el Poder Ejecutivo —vía Decreto Legislativo— puede crear, estructurar, modificar y eliminar impuestos, contribuciones y tasas. Ya hemos advertido que la extensión de esta actividad legislativa posee dos excepciones que serán explicadas más adelante.
Por otra parte, conviene destacar que en el país las reglas tributarias más importantes se encuentran previstas en los Decretos Legislativos. En efecto el actual Código Tributario proviene del Decreto Legislativo No. 816 de abril de 1996, el Impuesto a la Renta aparece regulado en el Decreto Legislativo No. 774 de diciembre de 1993, el Impuesto General a las Ventas se encuentra normado por el Decreto Legislativo No. 821 de abril de 1996 y los tributos municipales están regulados en el Decreto Legislativo No. 776 de diciembre de 1993.
4.3. Poder Ejecutivo: Decretos Supremos
El Poder Ejecutivo —esta vez mediante el Decreto Supremo— puede normar aranceles y tasas que constituyen ingresos del Gobierno Nacional.
Aquí surge un problema. En la parte inicial del primer párrafo del art. 74 de la Constitución se señala que —tratándose de tributos— la creación, modificación, derogación o exoneración puede ser por Ley o Decreto Legislativo. Mas bien en la parte final del primer párrafo del art. 74 de la Constitución se dispone que los aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional) se “regulan” mediante Decreto Supremo. ¿Qué alcance tiene esta regulación? En otros términos: ¿Mediante Decreto Supremo el Poder Ejecutivo puede crear aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional)?
Se debe comenzar por resaltar que en la parte inicial del primer párrafo del art. 74 de la Constitución se hace referencia a la creación, modificación, derogación y exoneración del tributo, quedando cubiertas prácticamente todas las posibilidades normativas que pueden ser desarrolladas en torno al tributo. Además, esta parte de la norma se dirige precisamente al “tributo”, de tal manera que se encuentran comprendidos todos los impuestos, contribuciones y tasas sin excepción. Finalmente,