Земское самоуправление в истории России: К 150-летию земской реформы. Коллектив авторов
Читать онлайн книгу.
суть две стороны единого государственного управления, «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»[134]. Они вынуждены сосуществовать, будучи основанными на разных принципах.
Анализ «Положения» 1864 г. показывает, что организационные основы земских учреждений отвечали даже современным стандартам. От дореформенных учреждений их отличал целый ряд особенностей.
Основными принципами формирования органов общественного управления (самоуправления) стали всесословность, выборность, цензовость. Они формировались по выбору той части землевладельцев, городского населения и крестьянства, которая обладала предусмотренными законом имущественными цензами. Позднейшие законы усилили роль дворянства и зажиточных горожан в самоуправлении.
Деятельность учреждений общественного управления определяли принципы гласности (с ограничениями) и самостоятельности. Формировалась привычка открыто принимать управленческие решения и действовать под свою ответственность. Государство не принимало на себя обязательства участвовать в покрытии долгов органов общественного управления. Дополнительный земский сбор позволял самостоятельно, независимо от государственных субсидий разрабатывать и осуществлять социально-экономические программы.
Законодатели предусмотрели систему судебной защиты земских учреждений. Она формировала в среде земских деятелей и губернских чиновников привычку пользоваться юридическими средствами разрешения конфликтов. Чиновники могли приостановить действие постановлений земских собраний, которые казались им превышающими полномочия органов самоуправления. Но окончательное решение принимал Сенат. Жалобы и иски земских учреждений к правительственным или сословным учреждениям, а также к частным лицам рассматривались в общих судах. При рассмотрении таких дел суд должен был исходить из принципов законности и формального равенства сторон.
Одновременно предусматривалась судебная ответственность земских служащих. Она могла наступать не только в случае должностных преступлений, но и по политическим основаниям. Инициатором такого разбирательства становилась губернская администрация, уполномоченная следить за благонадежностью как выборных, так и наёмных земских служащих.
В то же время, включенные в систему государственного управления элементы общественного самоуправления носили дополнительный и подчиненный характер. Их деятельность осуществлялась на том основании, что государство передало им определенные полномочия. Это подразумевало право государства контролировать земские учреждения.
В систему земских учреждений включались земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных, а также земские собрания и земские управы.
Губернские и уездные земские собрания