Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
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y de la Sección del Opio era estimar los requisitos para satisfacer las necesidades médicas “legítimas” (Ibídem). Otras consistían en determinar los efectos de esas drogas en los usuarios, la magnitud del problema de las drogas, la definición de adicción, los métodos de tratamiento y los usos cuasi medicinales del opio (McAllister, 2000, pp. 47-49). Sin embargo, la Sección del Opio no logró un acuerdo sobre las estimaciones de opio, coca y las drogas derivadas de estas plantas debido a las diferencias entre los intereses de los países y las percepciones sobre cómo tratar las drogas adictivas. No obstante, los países
[…] apoyaban en líneas generales el paradigma de control emergente que enfatizaba la regulación de sustancias, la marginación de los usuarios y la exploración en la búsqueda de mejores fármacos. Como resultado de estos factores, el régimen internacional de control de drogas llegó a definirse principalmente fuera de las esferas sociales y médicas. Si bien las cuestiones sociales y médicas nunca desaparecieron por completo, el sistema se centró en los cálculos económicos, las leyes reglamentarias y las medidas de observancia. La experiencia médica desempeñó un papel importante en la definición de qué drogas poseían potencial de adicción, pero esas determinaciones se centraron en manifestaciones fisiológicas estrechas y evitaron las mayores implicaciones sociales de la adicción. El control de la oferta surgió como la razón de ser del régimen. (Ibídem, pp. 49-50).
Para avanzar en esta agenda se convocó una Conferencia para redactar un nuevo convenio.
A pesar de que el presidente Woodrow Wilson fue el principal promotor de la Sociedad de Naciones, Estados Unidos no adhirió a la Sociedad debido a la oposición del Congreso. La membresía de Estados Unidos era importante para la Sociedad y sus miembros pensaban que las políticas internacionales de drogas podrían ser un instrumento para conseguir que adhiriera. Esto le permitió a ese país condicionar la agenda para las negociaciones sobre políticas de drogas, y
[…] en mayo de 1924 Estados Unidos fijó la actitud intransigente que animó la estrategia internacional de control de drogas durante el resto de la década. De hecho, durante el resto del siglo, la elusiva meta de —controlar la producción agrícola en el terreno— siguió siendo un principio central de la política estadounidense sobre drogas. Tal estrategia requería poco sacrificio de los estadounidenses, al tiempo que exigía cambios sociales e institucionales fundamentales a los demás. (Ibídem, p. 66).
Después de una serie de contactos diplomáticos, Estados Unidos aceptó participar en la Conferencia, pero las diferencias entre los intereses de varios países llevaron a una convocatoria de dos conferencias que produjeron:
En primer lugar, el Acuerdo relativo a la fabricación, el comercio interno y el uso del opio preparado, también conocido como el Acuerdo relativo a la supresión de la fabricación, el comercio interno de opio preparado y el uso de opio preparado, firmado en Ginebra en febrero de 1925. Este tratado fue motivado por un gran aumento en la producción y el consumo de opio en el Sudeste Asiático, principalmente en China, exhortó a los gobiernos a desalentar el hábito de fumar opio y estableció el objetivo de eliminar esta práctica en 15 años. (Buxton, 2006, p. 40).
Asimismo, el
[…] artículo I exigía que, con excepción de la venta al por menor, la importación, venta y distribución de opio fuera un monopolio gubernamental, que tendría el derecho exclusivo de importar, vender o distribuir opio. El leasing, franquicias o la delegación de este derecho estaba específicamente prohibido. El artículo II prohibía la venta de opio a menores de edad y el artículo III prohibía a los menores entrar en los fumaderos. El artículo IV exigía a los gobiernos que limitaran el número de tiendas minoristas de opio y de los fumaderos en la medida de lo posible. Los artículos V y VI regularon la exportación y el transporte de opio y escoria. El artículo VII exigía a los gobiernos que desalentaran el uso del opio mediante la enseñanza en escuelas, literatura y otros métodos. (UNODC, 2008, p. 193).
En segundo lugar, a pesar de “que la aplicación de las disposiciones del Convenio de La Haya del 23 de enero de 1912 por las Partes Contratantes ha producido resultados de gran valor” (Sociedad de Naciones, 1925), el resultado no era satisfactorio debido a que “el comercio de contrabando y el abuso de las sustancias a las que se aplica el Convenio siguen siendo a gran escala” (Ibídem). Por eso, el Convenio creó un sistema de certificados de importación y autorizaciones de exportación, destinado a garantizar que todas las transacciones internacionales de sustancias controladas fueran conocidas y aprobadas por las autoridades competentes de los países importadores y exportadores. Este sistema fue supervisado por la recién creada Junta Central Permanente del Opio (PCOB),
[…] creada como un órgano imparcial cuyos miembros no deben ser representantes gubernamentales, sino que deben servir a título personal, sin ocupar ningún cargo que los ponga en una posición de dependencia directa de sus gobiernos. La Junta no podía sancionar a ningún país, pero podría recomendar un embargo de las exportaciones e importaciones de medicamentos a cualquier país que haya exportado o importado por encima de los niveles de producción o necesidad médica establecidos. Esto se extendió a los países que no eran parte en la Convención, universalizando el sistema de control. (Buxton, 2006, p. 41).
Dado que el PCOB no tenía poder sancionatorio, tuvo que confiar en su capacidad para generar sanciones morales y avergonzar. Esta situación ha pervivido en la actual JIFE, heredera del PCOB.
Después de “un apasionado discurso del jefe de la delegación de Egipto” (UNODC, 2008, p. 194) la Convención incluyó por primera vez a la marihuana entre las drogas controladas, aunque la reglamentación se limitaba al comercio internacional de marihuana y hachís.
La delegación estadounidense estuvo presidida por Stephen G. Porter, quien, desde 1919, dirigió el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes desde donde guio la política exterior estadounidense sobre drogas. Porter era intransigente, beligerante y había discrepado fuertemente con la legitimidad de los usos “cuasi-médicos” de drogas. La posición de Porter “era que el uso de opiáceos para fines distintos de los médicos y científicos era un abuso y que el control de la producción era necesario para frenarlo” (Musto, 1999, p. 199). Porter se oponía a las importaciones de opio para producir heroína y creía que prohibir la producción de heroína en el mundo resolvería el problema estadounidense de la adicción a ella (Ibídem, p. 200).
Los estadounidenses parecían haber logrado cierto éxito
[…] en el Capítulo III, que se ocupa del control interno de los medicamentos manufacturados, a diferencia del cultivo de drogas a base de plantas, los redactores fueron capaces de ir un paso más allá. El artículo 5 declara: ‘Las Partes Contratantes promulgarán una ley o reglamento efectivo para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la fabricación, importación, venta, distribución, exportación y uso de las sustancias a las que se aplique el presente Capítulo’. (UNODC, 2008, p. 193).
Sin embargo, esta redacción no comprometió a los países lo suficiente como para satisfacer a los estadounidenses porque no requería ninguna aplicación y no obligaba a que los usos de las drogas, diferentes a los médicos o científicos, fueran considerados ilegales. La Delegación Estadounidense encabezada por Porter dejó la Conferencia con disgusto y no firmó la Convención. China y Perú tampoco lo hicieron. La primera porque estaba inmersa en una guerra civil y era inconveniente para ellos adquirir cualquier compromiso internacional y Perú debido a preocupaciones por dañar las perspectivas de su incipiente industria de fabricación de cocaína10.
La actitud estadounidense generó una amplia cobertura de la prensa y diversas reacciones mundiales. Canadá, Japón, India, Gran Bretaña, Francia y Holanda ratificaron rápidamente la Convención para apoyar a la Sociedad de Naciones. Parece que el comportamiento estadounidense indujo su rápida ratificación por parte de cincuenta y seis países y entró en vigor en 1928. Sin embargo, a medida que la producción de opio disminuyó en la India, que había ratificado la Convención,