Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
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en un lugar, se desplaza a otro.
La Sociedad de Naciones procedió a obtener información sobre el opio, buscó casos de desviación hacia los mercados ilegales y avanzó en la organización del CAO y la PCOB, así como en la separación de las funciones de cada uno. También buscó formas para que Estados Unidos participara en las actividades de sus órganos de drogas.
En Estados Unidos, en 1930 y poco antes de su muerte, Stephen G. Porter promovió en el Congreso la creación de la Oficina Federal de Estupefacientes (FBN) y el nombramiento de Harry J. Anslinger como su director. Este era un convencido de aplicar “mano dura” contra las drogas, encabezó la FBN desde 1930 hasta 1962 y desempeñó un papel legendario en la conformación del SICD11.
La Convención de 1925 no estableció directrices para regular los mercados internacionales de morfina, codeína, cocaína y heroína12; y tampoco estableció controles a las plantas de las que se obtienen esas drogas. La mayor preocupación al respecto era la producción de opio que experimentaba un crecimiento grande debido a los conflictos políticos internos en China. En ese momento, la coca y la cocaína eran vistas como un problema menor. La gran depresión y las crisis de la balanza de pagos de muchos países hicieron atractivas las exportaciones ilegales como fuente de divisas, se sospechaba que los países que no habían firmado la Convención de 1925 se estaban aprovechando del mercado reexportando drogas para usos no médicos y que Persia y otros países estaban reemplazando a la India como proveedores de opio para usos cuasi médicos. Además, los países colonialistas tenían monopolios estatales de fumaderos de opio en sus colonias, que eran importantes fuentes de ingresos del gobierno. Estos factores indujeron a la Sociedad de Naciones a buscar formas de fortalecer los controles del mercado de las drogas (UNODC, 2008, pp. 192-198). En los Estados Unidos, la prohibición del alcohol fracasaba y una nueva Convención ofrecía una oportunidad para que Anslinger fortaleciera su agencia.
Estos acontecimientos dieron lugar a la convocatoria para un nuevo convenio. Cincuenta y siete países asistieron a la Conferencia de 1931, aunque muchos participantes eran miembros de las delegaciones de los países en la Sociedad de Naciones y no tenían conocimientos especializados en cuestiones relacionadas con las drogas. Las razones que justificaron el Convenio se expresan en su prefacio:
[…] deseosos de completar las disposiciones de los Convenios Internacionales de Opio, firmados en La Haya el 23 de enero de 1912, y en Ginebra el 19 de febrero de 1925, haciendo efectiva por acuerdo internacional la limitación de la fabricación de estupefacientes a los requisitos legítimos del mundo con fines médicos y científicos y regulando su distribución. (Sociedad de Naciones, 1931).
El Convenio trató de regular la producción y el comercio de medicamentos manufacturados, pero los países no lograron ponerse de acuerdo sobre cómo repartirse el mercado mundial. No obstante, se promovió un sistema de mercado de drogas con el objetivo de mantener un fuerte nivel de competencia evitando los monopolios. El Convenio se firmó en julio de 1931 y entró en vigor en julio de 1933. Fue ratificado por sesenta y siete países y representó la única de las tres convenciones de la Sociedad de las Naciones sobre drogas que fue firmada y ratificada por Estados Unidos (UNODC, 2008 p. 195).
También estableció un sistema que obligaba a los países a estimar el volumen de sus necesidades de drogas y únicamente podría modificarse en situaciones de emergencia. Cada país importador tenía la posibilidad de buscar el proveedor más barato, pero no se le permitía importar más de la cantidad estimada. Para gestionar ese sistema, se creó un Órgano de Fiscalización de Estupefacientes (OFE) con el fin de establecer las necesidades mundiales. Los gobiernos debían notificar al OFE las cantidades de medicamentos importados y exportados, pero solo después de haber ejecutado la orden de venta.
La Convención también introdujo un sistema para la clasificación de drogas, dos listas de medicamentos sujetos a un tratamiento diferente, dependiendo del riesgo producido por el uso y la utilidad médica.
Las drogas como la codeína y la dionina13, fueron sometidas a medidas menos estrictas debido a su utilidad médica y menor potencial de abuso. La heroína, en cambio, fue prohibida para la exportación, excepto en condiciones especiales. En virtud de la Convención, toda heroína incautada debería destruirse o convertirse14, en lugar de desviarse a un uso médico o científico, como estaba permitido para las incautaciones de otras drogas15. (Ibídem, p. 195).
La Convención también exigía que los países establecieran un organismo gubernamental especial para aplicarla (McAllister, 2000, p. 108).
Estados Unidos no logró su objetivo de establecer el principio de limitar los usos legítimos de drogas a fines médicos y científicos para todos los medicamentos programados, pero el sistema de estimaciones basadas en las necesidades médicas era un progreso en esa dirección. Esto y el deseo de evitar una reacción internacional similar a la que tuvo lugar luego de la Convención de 1925, explican porque Estados Unidos firmó la Convención de 1931.
La Convención de 1931 fortaleció el SICD y alentó a los órganos de drogas de la Sociedad de Naciones y a la FBN a seguir adelante. En Estados Unidos, el republicano Anslinger, utilizó el requisito de la Convención de fortalecer la FBN y convenció al Representante Fiorello La Guardia para que presentara un proyecto de ley con el objetivo de exigir la inspección detallada en busca de drogas, en todas las importaciones procedentes de países productores que no hubieran ratificado la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912. Turquía, cuyas exportaciones fueron amenazadas, cumplió y ratificó la Convención (Ibídem, pp. 107-108).
El objetivo principal de la Liga de Naciones era regular la producción y los mercados de armas de uso militar y prevenir una Segunda Guerra Mundial. Muchos pensaban que los tratados sobre drogas constituían un modelo de cooperación internacional a seguir en el campo de las armas. Esto alentó el esfuerzo por superar los obstáculos a los que se enfrentaba la formulación y ratificación de las convenciones sobre drogas.
5.4 La Convención para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas de 1936
La experiencia de los años 20 y principios de los 30 convenció al CAO y al OFE de que era necesario ampliar los esfuerzos reglamentarios para controlar a las organizaciones narcotraficantes, en particular las de Asia oriental y sudoriental, donde el tráfico de opio estaba creciendo a un ritmo rápido. Sin embargo, para 1933, la Sociedad de Naciones estaba significativamente debilitada por el retiro de Alemania y Japón, quienes habían inducido el de países como Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. A pesar de estos signos de debilidad y crisis, la Liga convocó la Convención de 1936 para la represión del tráfico ilícito de drogas nocivas, que fue firmada el 22 de julio. El prefacio de la Convención expresa su propósito:
[…] habiendo resuelto, por una parte, reforzar las medidas destinadas a sancionar los delitos contrarios a las disposiciones de la Convención Internacional del Opio firmada en La Haya el 23 de enero de 1912, la Convención de Ginebra del 19 de febrero de 1925 y la Convención para limitar la fabricación y regular la distribución de estupefacientes, firmada en Ginebra el 13 de julio de 1931, y, por otra parte, para combatir con métodos más eficaces el tráfico ilícito de drogas y sustancias abarcadas por los convenios mencionados. (Sociedad de Naciones, 1936).
Se invitó a Estados Unidos a la conferencia, pero aceptó participar solo después de recibir garantías por escrito de que se incluirían determinados temas. La delegación estadounidense estaba encabezada por Anslinger y Stuart Fuller, jefe de la Oficina del Lejano Oriente del Departamento de Estado. Su propuesta era:
[…] criminalizar todo uso no médico, la producción y distribución, y tal vez también el uso personal de las drogas. Cuando varias delegaciones objetaron que estos asuntos estaban fuera de la competencia de la Conferencia, Fuller presentó una carta de la secretaría indicando lo contrario. Los delegados opuestos a las propuestas