Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
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confiaban en su capacidad para implementarla. Los objetivos de eliminar la masticación de coca como parte de un objetivo de desarrollo para incorporar a los amerindios a la era moderna y encontrar productos agrícolas para sustituir las plantaciones de coca parecían razonables a los ojos de los políticos, expertos y académicos. Además, los mercados ilegales de cocaína eran muy pequeños y nadie podía haber predicho el crecimiento de la demanda a comienzos de los 70, por lo tanto, esas conclusiones optimistas del informe eran plausibles en ese momento.
7. El final de la Sociedad de Naciones y los protocolos de 1948 y 1953
Durante los años anteriores a la Segunda Guerra Mundial las tensiones internacionales fueron grandes y las cuestiones relacionadas con las drogas perdieron importancia en la agenda política de los países que habían promovido el SICD. Las drogas tuvieron relevancia solo en cuanto estaban relacionadas con la seguridad nacional. Los gobiernos que previeron la nueva guerra trataron de acumular suficiente morfina, heroína y cocaína para usos médicos y cáñamo principalmente con el propósito de abastecer su necesidad de sogas. Estados Unidos promovió la producción con esos fines e incluyó algunos experimentos con plantaciones de coca en Puerto Rico (McAllister, 2000, pp. 130-131).
La guerra fortaleció la posición de Anslinger, quien continuó abogando por una política de control de la oferta. Decidió dónde comprar morfina y cocaína y presionó a los países para que cumplieran con las convenciones:
Durante 1940, prohibió las exportaciones a México hasta que las autoridades suspendieran un programa experimental de tratamiento ambulatorio que implicaba la distribución gratuita de morfina a los adictos registrados. Cuando Chile comenzó la producción nacional de opio, en 1942, el Comisionado embargó las exportaciones de drogas y engatusó a Gran Bretaña en una acción similar. Anslinger presionó al gigante farmacéutico Hoffmann-LaRoche para asegurarse de que su filial argentina no vendiera medicamentos a las potencias del eje o a sus intermediarios. (Ibídem, p. 145).
Durante la guerra, el uso del opio y sus analgésicos derivados constituyó el principal problema de drogas psicoactivas para los países involucrados. La utilización no médica de la marihuana y la cocaína no representó un problema importante en América del Norte, Europa y China y no atrajo la atención de los artífices de política.
Estados Unidos fue uno de los principales países que apoyó a los órganos de drogas de la Sociedad de Naciones a pesar de que no era miembro de ella y, durante la Segunda Guerra Mundial, financió el traslado de esos órganos a Nueva York, Princeton y Washington D. C. para proteger el SICD. El fin de la guerra acabó con la Sociedad de Naciones, pero Estados Unidos continuó financiando la operación de sus órganos de drogas. Algunos países siguieron presentando estimaciones y, al menos formalmente, el SICD siguió funcionando.
La guerra debilitó a Alemania y otros países europeos que tenían grandes intereses farmacéuticos y que se oponían a la propuesta estadounidense de generar políticas más restrictivas. Al mismo tiempo, Anslinger articuló un equipo de profesionales bajo su mando que estaban convencidos de los beneficios de las políticas prohibicionistas y que estaban dispuestos a promover esa agenda política. La primera tarea consistió en reorganizar y fortalecer el SICD, un objetivo alcanzado rápidamente por el Protocolo de Lake Success, firmado el 16 de diciembre de 1946 y que entró en vigor en octubre de 1947. Este Protocolo situó al SICD bajo el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y estableció la CND como el organismo de formulación de políticas de drogas en reemplazo del CAO. El OFE y el PCOB, ahora en el marco de las Naciones Unidas, continuaron supervisando el cumplimiento de los convenios y las funciones de la Sección del Opio en la recolección de estimaciones de cultivos y producción de drogas fueron asumidas por una nueva División de Drogas Narcóticas (Sinha, 2001, p. 17; UNODC, 2008, p. 137).
Este fue el primer protocolo de las Naciones Unidas después del que estableció la estructura organizativa y las finanzas de este organismo, y precedió a la Declaración Universal de Derechos Humanos. Esto demuestra que, al comienzo de la Guerra Fría, fue más fácil llegar a un acuerdo internacional sobre drogas que sobre otras cuestiones internacionales (Thoumi, 2015, p. 243).
A pesar del rápido éxito en la creación de una estructura de control de drogas en las Naciones Unidas, hubo choques entre varios países y grupos de países con respecto a los objetivos, medios y otras características de los controles. Estos
[…] derivaron de una triangulación de tres bloques internacionales de control de drogas: Estados defensores del control, liderados por Estados Unidos; Estados productores y sus aliados no intervencionistas, liderados por Turquía y la Unión Soviética; y países manufactureros y consumidores moderados, liderados por el Reino Unido. En este proceso de triangulación, el Reino Unido y Estados Unidos siguieron siendo los principales actores internacionales y representaron las dos líneas principales de política dentro del sistema: regulación y prohibición respectivamente. (Collins, 2015, p. 3).
El desarrollo farmacéutico durante las décadas de 1930 y 1940 trajo como consecuencia la necesidad de expandir los controles internacionales a las nuevas drogas sintéticas. Estas drogas generaron recelos de una revolución en el uso de las drogas. Se temía que las nuevas sustancias vendrían a sustituir a los fármacos existentes, que si estaban controlados por las convenciones sobre drogas (Ibídem, pp. 178-179). Esto motivó a la CND, en 1948, a redactar
[…] un acuerdo separado (‘protocolo’) que exigía a los Estados que sometieran las nuevas sustancias a las mismas disposiciones sobre estimaciones de necesidad y presentación de informes estadísticos que se aplicaban a los narcóticos existentes basados en el opio. El OFE y el PCOB podrían entonces supervisar el comercio de estupefacientes sintéticos de la manera establecida. El Protocolo de Drogas Sintéticos de 1948 rápidamente obtuvo una amplia aceptación y entró en vigor sólo un año después. [...] La aplicación del Protocolo de 1948 catalogó catorce nuevas sustancias bajo control internacional para 1951 y otras seis para 1954. (UNODC, 2008, p. 197).
Estos desarrollos, en opinión de muchos funcionarios de las Naciones Unidas y miembros de la CND, convertían al SICD en algo muy engorroso y difícil de gestionar. Estaba compuesto por ocho tratados internacionales suscritos por diferentes naciones y no todos los países interesados importantes habían firmado y ratificado todos los tratados. Adicionalmente, las funciones de los diferentes órganos de control no siempre estaban claras.
Estados Unidos, bajo el liderazgo de Anslinger, consideró que los convenios y protocolos existentes no eran suficientemente restrictivos. Durante la guerra, este país había seguido buscando su objetivo de limitar la producción, el comercio y el uso de drogas a los fines médicos y científicos:
[…] en 1943, la administración estadounidense emitió una resolución para poner fin a todo el hábito de fumar opio en las zonas liberadas de Japón, que también incluía colonias y territorios anteriormente controlados por varios países europeos. Adicionalmente, Estados Unidos emprendió, a finales de la década de 1940, nuevas iniciativas para prohibir finalmente la producción y el uso del opio para otras necesidades médicas y científicas. (Ibídem, p. 197).
Este país también se opuso a los usos cuasi médicos del opio y querían limitar la producción del opio a muy pocos países para facilitar los controles, una medida a la que se opusieron aquellos que temían ser excluidos de una industria rentable. Justo después de la guerra,
[…] Estados Unidos vio en Japón la oportunidad perfecta para implementar su estricto modelo prohibicionista. Además, enjuiciaron las violaciones de las convenciones de narcóticos por parte de Japón como crímenes de guerra y, por lo tanto, como precedente para disuadir a otros países para no incumplir las regulaciones internacionales sobre estupefacientes. Los defensores del control de Estados Unidos también encontraron un aliado importante en Japón31 con el general MacArthur. (Collins, 2015, p. 144)32.
Sin embargo, el Reino Unido dudaba de que las políticas más restrictivas pudieran aplicarse con éxito y abogaba por alternativas políticas menos restrictivas y “mantuvo una actitud esencialmente pragmática hacia sus colonias sustentada