5. Single Convention (1961) und Folgen

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      Eben jener Anslinger ist es, der die im Jahre 1961 von 180 Vertragsstaaten ratifizierte Single Convention[49] vorbereitet, welche bis heute noch als Grundlage der globalen Rauschgiftkontrolle dient. Ausgehend von der Erkenntnis, „dass die Betäubungsmittelsucht für den Einzelnen ein Übel und für die Menschheit eine wirtschaftliche und soziale Gefahr darstellt“, werden die Vertragsstaaten dazu angehalten, zahlreiche Umgangsformen (u.a. Anbauen, Gewinnen, Herstellen, Kaufen, Verkaufen, Liefern, Vermitteln, Versenden, Durchführen) in Bezug auf die in der Anlage der Convention genannten Stoffe (neben Opium, Kokain und Hanf auch synthetische Stoffe wie Methadon) zu beschränken. Schon zum Zeitpunkt seiner Ratifizierung wird Kritik im Hinblick auf die Einordnung und Rangfolge der in den vier Listen aufgeführten Substanzen laut, insbesondere, weil unklar bleibt, wie diese entstanden sind bzw. welchen Kriterien die Einordnung folgt (vgl. noch Rn. 34).

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      Es folgen weitere internationale Abkommen, die allesamt auf die Convention 1961 Bezug nehmen. Während der Gesetzgeber noch mit der Umsetzung der Single Convention beschäftigt ist, wird mit dem Übereinkommen 1971[50] das Spektrum verbotener Substanzen erweitert (und könnte auch als „Woodstock“- bzw. „FlowerPower“-Convention bezeichnet werden, da es nur darauf ausgerichtet war, die neu auftretenden synthetischen Drogen und Halluzinogene, insbesondere LSD zu erfassen). Kurze Zeit später tritt das BtMG 1972 in Kraft, das allerdings nur provisorischen Charakter aufweist, als es noch nicht zur Umsetzung der völkerrechtlichen Verträge dient. Tatsächlich geht bereits dieses Regelwerk über die völkerrechtlichen Verpflichtungen zu diesem Zeitpunkt partiell bereits hinaus, indem es auch den Erwerb und Besitz von Betäubungsmitteln zum Eigenkonsum kriminalisiert, obwohl diese Verpflichtung erst mit der letzten Convention 1988[51] eine völkerrechtliche Grundierung erfährt. Bei solch einer Gemengelage kommt der europäischen Drogenstrafgesetzgebung nur die Rolle eines „Nachzüglers“ zu, wobei die Organe der EU diese Rolle – leider – „bestens“ ausfüllen: Die zentralen Maßnahmepakete (EG-Verordnung vom 13. Dezember 1990 über Maßnahmen gegen die Abzweigung bestimmter Stoffe zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen, Verordnung EWG Nr. 3677/90[52] sowie Richtlinie 92/109/EWG des Rates vom 14. Dezember 1992 über die Herstellung und das Inverkehrbringen bestimmter Stoffe, die zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen verwendet werden, Richtlinie 92/109/EWG)[53] sind wenig innovativ, sondern überschneiden sich in den Inhalten weitestgehend mit denjenigen der völkerrechtlichen Verträge.

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      Mit dem Betäubungsmittelgesetz vom 28. Juli 1981 (BtMG 1982)[54] werden die sich aus den Ratifizierungen der Suchtstoff-Übereinkommen von 1961 und 1971 ergebenden Konsequenzen für das nationale Recht umgesetzt. Während sich die bisherigen Gesetze im Wesentlichen als Fortschreibungen und Aktualisierungen der 1. Verordnung über den Verkehr mit Opium bezeichnen, bringt das Betäubungsmittelgesetz vom 28. Juli 1981[55] einige grundlegende Neuerungen: das Rechtsgebiet wird einer (retrospektiv kaum geglückten) Systematisierung zugeführt und vereinfacht.[56] Mit der Erweiterung des Strafrahmens von vorher zehn auf nunmehr 15 Jahre und durch die Einführung der Strafmilderungsmöglichkeit für Aufklärungsgehilfen („Kronzeugenregelung“, § 31 BtMG) bezweckt man den organisierten Drogenhandel zu bekämpfen. Die mittlere Kriminalität soll durch den Vorrang von Rehabilitationsmaßnahmen vor dem Strafvollzug zurückgedrängt werden, indem Vorschriften eingefügt werden, die eine Zurückstellung der Strafvollstreckung ermöglichen, wenn der Verurteilte sich einer Therapie unterzieht: Das Prinzip „Therapie statt Strafe“ findet Eingang ins Gesetz. Zudem soll bei Bagatelltaten (wozu insbesondere der Erwerb zum Eigenkonsum in geringen Mengen zählt) auf Strafverfolgung verzichtet werden. Anders als das BtMG 1972 enthält also das BtMG 1982 erste liberale Tendenzen: Dementsprechend gibt die (ab diesem Zeitpunkt wesentlich häufigere) Gesetzgebung ein drogenpolitisch ambivalentes (bzw. mehrdimensionales) Bild ab, wenn einerseits drakonische Strafandrohungen durch Qualifikationstatbestände zum Zwecke der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität (OrgKG vom 15. Juli 1992,[57] Verbrechensbekämpfungsgesetz vom 28. Oktober 1994[58]) Eingang in das BtMG finden, andererseits die Möglichkeit der Abgabe steriler Einmalspritzen, das Zurückstellen der Vollstreckung bei Therapie des Verurteilten, die Möglichkeit der Einrichtung von Drogenkonsumräumen oder die Substitutionstherapie institutionalisiert werden (BtMGÄndG vom 9. September 1992,[59] Gesetz zur diamorphingestützten Substitutionsbehandlung vom 15. Juli 2009[60]).

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      Diese Entwicklungen rücken die Schwächen des Ansatzes einer supranationalen Bekämpfung des Drogenmissbrauchs in das Bewusstsein der Vertragsstaaten. Ein völkerrechtlicher Vertrag kann sich, wenn er nicht kontinuierlich „gepflegt“, mithin aktualisiert wird, als rechtspolitische „Zwangsjacke“ entpuppen,[61] welche auch der Rechtsentwicklung abträglich ist. Einige Länder umgehen die in der Convention 1988 enthaltene Kriminalisierungsverpflichtung (insbesondere der Konsumenten), indem sie das materielle Recht schlicht ruhen lassen und sich mit dem Umstand abfinden, dass ein Straftatbestand existiert, der faktisch als nicht geltend wahrgenommen wird (indem eines der Hauptprozessmaximen, das Legalitätsprinzip ausgeschaltet