Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen. Roland Muller
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Aufwand geschaffen werden kann (rechtliche Sicht).
■ für die sichergestellt werden kann, dass auch nach der Auslagerung noch genügend demokratische Kontrolle ausgeübt werden kann (demokratische Sicht).
■ die durch die Auslagerung effizienter und effektiver erbracht werden können (betriebswirtschaftliche Sicht).
■ die in einem Bereich liegen, der politisch wenig umstritten ist (politische Sicht).
Bei der Untersuchung von Auslagerungen anhand einer Fallstudie zur Steuerverwaltung des Kantons Bern untersuchte Proeller (2002), ob und wenn ja, wie Teilprozesse einer Steuerverwaltung ausgelagert werden können. In ihren Schlussfolgerungen zur praktischen Relevanz legt sie folgende Aspekte dar (Proeller 2002, 299 ff.):
■ Keine ideologische Verengung der Anwendbarkeit von Auslagerungen: Ein Motto «Auslagerungen von hoheitlichen Aufgaben ist nicht möglich» greift zu kurz und ist nicht angemessen.
■ Prozessorientierung auch bei Auslagerungen beibehalten: Es geht darum, Optimierungspotenziale über die ganze Prozesskette hinweg zu erkennen und zu realisieren.
■ Spielräume bei der Gestaltung der Auslagerungsbeziehung ausschöpfen: Zahlreiche Vorbehalte gegenüber Auslagerungen können durch die Ausgestaltung z.B. von Vertragsbeziehungen ausgeräumt werden.
■ Begrenzte Übertragbarkeit von Beurteilungen auf andere Verwaltungen: Was in einem Land, in einem Kanton oder in einer anderen Stadt in der Praxis umgesetzt wurde, kann nicht einfach und unreflektiert auf eine andere Organisationseinheit übertragen werden.
■ Auslagerungen müssen gezielt eingesetzt und sorgfältig vorbereitet werden: Auslagerungen sind, dies zeigen verschiedene Beispiele in der Praxis, keine einfachen Restrukturierungsprozesse. Sie sind konsequent zu konzipieren, die nötigen Entscheide umfassend vorzubereiten und zu treffen und letztlich die Umsetzung sorgfältig unter Einbezug der personellen Aspekte an die Hand zu nehmen.
In der Folge wird eine praxisorientierte Hilfestellung dargelegt, die es Entscheidungsgremien erleichtern soll, einen möglichen Auslagerungsentscheid zu beurteilen und so in einer frühen Phase festzustellen, ob sich eine Aufgabe überhaupt für eine Auslagerung eignet.
4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben
Für die Beurteilung der Auslagerbarkeit von Aufgaben lässt sich grundsätzlich feststellen: Die Auslagerung führt immer zu einem Verlust an direkter Kontrolle. Sie ist dann tendenziell unproblematisch, wenndie Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn
1 die Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn
2 die direkte Kontrolle durch eine andere Kontrollform substituiert werden kann, z.B. eine Kontrolle durch den Markt, durch Kundinnen und Kunden oder durch Selbstregulierung, oder wenn
3 Eingriffselemente, die die Freiheit des Einzelnen beschneiden können, weiterhin bei staatlichen Instanzen verbleiben.
Letztlich ist bei Auslagerungen stets zu verhindern, dass die ausführende Organisation ihre Ausführungsfreiheit zu illegitimen Zwecken ausnützt. Bei stark politischen Aufgaben oder bei hoch spezialisierten Aufgaben mit Eingriffscharakter kann die Notwendigkeit entstehen, einen grossen Kontrollapparat aufzubauen, falls sie ausgelagert werden. Hier dürften sowohl rechtliche, politische wie auch ökonomische Aspekte gegen eine Auslagerung sprechen.
Würde z.B. ein kriminaltechnischer Dienst ausgelagert, wären umfangreiche Instrumente zu schaffen, um sicherzustellen, dass die Aufgabe im verlangten Mass erfüllt wird. Aus diesen Gründen schlagen die Autoren vor, Ministerialaufgaben und Aufgaben der Rechtsprechung grundsätzlich nicht auszulagern. Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter und Aufgaben der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht erfüllen zwar die oben aufgeführten Anforderungen bezüglich Kontroll- und Steuerungsinstrumenten, dennoch könnte eine ausgelagerte Einheit unter Umständen effektiver und effizienter geführt werden als in einer Verwaltung. Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, eine Auslagerung für diese Aufgaben zu prüfen.
Zur Beurteilung der Aufgaben bezüglich einer möglichen Auslagerung schlagen die Autoren folgende Kriterien bzw. Fragen vor:
1 Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung? Handelt es sich bei der Aufgabe um eine Ministerialaufgabe (vgl. Begriffsbestimmung) oder um eine Aufgabe der Rechtsprechung? Falls ja: Keine Auslagerung.
2 Eingriffscharakter? Besteht bei der Aufgabe ein starker individueller Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Falls ja: Prüfen, wie die rechtlichen Anforderungen an die öffentliche Aufgabenerfüllung sichergestellt werden können.7 Falls nein: Weiter mit Schritt 3.
3 Rechtliche Grundlage? Besteht für eine Auslagerung eine rechtliche Grundlage, oder lässt sich eine solche mit vertretbarem Aufwand erwirken? Falls nein: Keine Auslagerung.
4 Eigene Rechtsperson? Ist es notwendig, als Unternehmen Verträge abzuschliessen und dabei über eine eigene Rechtsperson zu verfügen? Ist es notwendig, mit anderen am Markt teilnehmenden Unternehmen Beteiligungen einzugehen? Falls ja: Eher für Auslagerung.
5 Besteht ein Markt? Besteht für die Aufgabe eine marktähnliche Situation, die eine Art Leistungs- und Qualitätsüberprüfung ermöglicht (z.B. durch Wettbewerber)? Falls ja: Eher für Auslagerung.
6 Effektivität? Kann die Erfüllung der Aufgabe in einem Unternehmen oder einer öffentlichen Körperschaft ausserhalb der Verwaltung effektiver erfüllt werden? Mit anderen Worten: Können die Ziele besser erreicht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.
7 Effizienz? Kann die Erfüllung der Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einem besseren Preis-/Leistungs-Verhältnis erbracht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.
8 Politische Steuerung? Sind bei der Aufgabenerfüllung schwierige oder besonders anspruchsvolle politische Aspekte zu berücksichtigen? Falls ja: Eher keine Auslagerung. Falls nein: Auslagerung prüfen.
Anhand der oben dargestellten acht Fragen ist es im Sinne eines Schnelltests möglich, im Grundsatz zu klären, ob sich eine Aufgabe überhaupt für die Auslagerung eignet.
4.3 Praxisbeispiele
4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk
Im Folgenden wird der Schnelltest für ein Stadtwerk (50 000 Einwohner, Verbundunternehmen) angewendet. Als Annahme wird als Rechtsform eine unselbständige öffentlich-rechtliche Körperschaft im Besitz der Stadt getroffen.8 Sie bietet den Kunden als Verbundunternehmen folgende Produkte und Dienstleistungen an: Elektrizitäts-, Wasser-, Gasversorgung und Versorgung mit Signalen/Daten für den TV- und Internetschluss.
Die Frage der Auslagerung wird nun für alle Geschäftsbereiche geprüft.
| Frage | Strom | Wasser | Gas | Kabel-TV / Internet |
| Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung? | Nein | Nein | Nein | Nein |
| Starker individueller Eingriffscharakter oder Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht | Nein | Nein | Nein | Nein |
| Ist eine rechtliche Grundlage vorhanden oder lässt sich eine erwirken? | Ja | Ja | Ja | Ja |
| Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil? | Ja | Eher nein | Ja | Ja |
| Besteht für die Leistungsempfänger ein echter Markt? | Ja, teilweise | Nein | Ja | Ja |
| Effektivität? | Ja | Ja | Ja | Ja |
| Effizienz? | Ja | Ja | Ja | Ja |
| Auslagerung |