Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen. Roland Muller
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dieser Gründe vorzunehmen. So können in einem Fall die Bürger den Ausschlag geben, weil sie eine umfassende Kostentransparenz wollen, in einem anderen Fall wünscht die Exekutive selbst eine klare Zuteilung von Verantwortlichkeit und Autonomie. Im Überblick lassen sich die Gründe für eine Auslagerung ohne Priorisierung wie folgt aufzählen (nicht abschliessend):
■ Unternehmerische Autonomie: Die Ausgliederung einer Einheit (z.B. Erbringung von Dienstleistungen im Bereich Telekommunikation) vereinfacht die zielorientierte Erbringung des Kundennutzens. Ausgegliedert in eine marktorientierte Rechtsform können Partner (z.B. andere Städte/Gemeinden) beteiligt werden und weitere Aufgaben in Tochterunternehmen erbracht werden. Es ist Bestandteil der unternehmerischen Autonomie, dass das öffentliche Unternehmen eine eigene Unternehmensstrategie definiert und auch die Art der innerbetrieblichen Leistungserfüllung (Führungsmodell, z.B. Führung mit Zielvereinbarungen) definiert (Huber 2012).5
■ Organisatorische Autonomie: Die Aufgabenerfüllung kann marktorientiert in derjenigen Organisationsform erbracht werden, welche die erforderlichen Effektivitäts- und Effizienzziele erfüllen hilft. Dazu gehören auch die Aufbau-, Ablauforganisation und das Geschäftsmodell mit den Geschäftsprozessen.
■ Finanzielle Autonomie: Die Finanzierung von Aufgaben (Betriebskosten und Investitionen) kann unabhängig von der öffentlichen Hand mit Banken und anderen Institutionen geregelt werden.
■ Personelle Autonomie: Es gibt Situationen, in denen es nötig ist, mit einem eigenen Personalstatut die nötige Flexibilität zur Anstellung der Mitarbeitenden zu erhalten (Anstellung und Entlassung, Entlöhnung, Förderung und Entwicklung der Mitarbeitenden).
■ Fokussierung auf Kernaufgaben: Mit der Auslagerung kann eine Konzentration auf die eigentlichen Aufgaben erreicht werden. Wird z.B. eine Wasserversorgung aus der Verwaltung ausgegliedert und in eine eigene Unternehmung überführt, kann sich die Führung (Strategische Führungsebene und Operative Führungsebene) auf die zu erfüllenden Aufgaben konzentrieren.
■ Transparenz bezüglich Kosten oder Verflechtungen: Die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben in eine eigenständige Unternehmung erhöht die Transparenz.
■ Performancemessung: Die Überführung einer öffentlichen Aufgabe in ein Unternehmen schafft in der Regel klare und formalisierte Schnittstellen, was die Performancemessung vereinfacht.
■ Verantwortlichkeit: Die Verantwortung lässt sich in einem separaten Unternehmen spezifisch regeln.
Im Rahmen von Public Corporate Governance geht es um die Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von Aufgaben, welche in öffentliche Unternehmen ausgelagert sind und damit in der Folge nicht mehr im direkten Zugriff eines Gemeinwesens sind. Bevor jedoch eine Auslagerung vorgenommen wird, ist zu prüfen, welche Aufgaben überhaupt ausgelagert werden sollen. Obwohl dies letztlich eine Frage ist, die politisch beantwortet wird, lassen sich sachbezogene Kriterien formulieren, um den politischen Entscheid vorzubereiten. Diese stammen aus unterschiedlichen Disziplinen, d.h., es wäre zu einseitig, sie allein auf der Grundlage von juristischen Lehrmeinungen zu basieren (vgl. dazu Tschannen 2009).6 Vielmehr geht es darum, die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen einander gegenüberzustellen (Proeller 2002, 67 ff.)
Der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrats aus dem Jahre 2006 unterscheidet vier Elemente, die ausgelagert werden können (Schweiz. Bundesrat 2006, 12 ff.): Aufgaben, die Aufgabenerfüllung, Organisationseinheiten und Vermögen:
■ Bei der Auslagerung von Aufgaben trennt sich die staatliche Stelle von einer bestimmten Aufgabe und verzichtet auf die künftige Erfüllung. Damit zieht sich der Staat aus der Verantwortung für diese Aufgabe zurück, und es verbleibt ihm allenfalls die Verantwortung, diesen Gesellschafts- oder Wirtschaftsbereich zu regulieren.
■ Wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert wird, trägt die staatliche Stelle weiterhin die Verantwortung, überträgt aber die Ausführung einer externen Stelle. Der Staat bleibt in der Rolle des Gewährleisters dieser Aufgabe, er trägt also die Gewährleistungsverantwortung.
■ Bei der Auslagerung von Organisationseinheiten (oder auch Ausgliederung) werden Einheiten der zentralen Verwaltung rechtlich verselbständigt und in Unternehmen umgewandelt. Damit ist grundsätzlich noch nichts über die Aufgabenerfüllung ausgesagt. In der Regel aber gehen bestimmte Aufgaben mit den Organisationseinheiten mit.
■ Letztlich kann sich die Auslagerung auch auf das für die Aufgabenerfüllung benötigte Vermögen beziehen, das vom Staat an private Stellen übergeben wird. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Private die Infrastruktur für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bereitstellen.
In der folgenden Darstellung werden die Formen der Auslagerung dargestellt.
* Beispiel: Der (private) Schweizerische Elektrotechnische Verein (SEV) übt (für den Bund) die Kontrolle von Starkstromanlagen aus.
** Hier sind auch Organisationen mit erfasst, die eigentlich eine private (Teil)Trägerschaft erlauben, derzeit aber noch vollständig in staatlichem Besitz sind (z.B. privatrechtliche und spezialgesetzliche Aktiengesellschaften mit (vorläufig ausschliesslich staatlicher Beteiligung).
Abbildung 5: Formen von Auslagerungen (Schweiz. Bundesrat 2006, 13)
Im Bericht von 2006 wurde eine Aufgabentypologie entwickelt, welche den Auslagerungsentscheiden des Bundes zugrunde zu legen ist. Es wurden zur Herleitung Erkenntnisse aus folgenden Sichtweisen zu Rate gezogen: Rechtliche, politikwissenschaftliche, volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Sicht. In Anlehnung an diese Überlegungen werden folgende Aufgabentypen unterschieden:
■ Ministerialaufgaben: Typischerweise sind dies Aufgaben, die mit der Politikvorbereitung zu tun haben oder welche die Umsetzung von Politiken überwachen. Beispiele: Generalsekretariate der Departemente; Rechtsdienste; Personaldienste; Finanzverwaltung.
■ Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, in denen der Staat mit seiner legitimierten Macht in die Freiheit des Einzelnen eingreift. Beispiele: Sicherheitspolizei; Kriminalpolizei; Zollbehörden.
■ Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht: Typischerweise sind dies Aufgaben, die zur Sicherstellung eines fairen und sicheren Zusammenlebens notwendig sind und in denen der Staat allgemein gültige Regeln festlegt und durchsetzt. Beispiele: Baupolizei; Bankenaufsicht; Gewerbeaufsicht.
■ Aufgaben der Rechtsprechung: Typischerweise sind dies Aufgaben, welche der Staat zur Gewährleistung der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit erfüllt. Beispiele: Gerichte; Verwaltungsrechtsprechung.
■ Dienstleistungen mit Monopolcharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen, für die jedoch in der Regel kein Markt besteht oder zugelassen wird. Beispiele: Wasserversorgung; Abwasserreinigung; Volksschule.
■ Dienstleistungen im marktlichen Umfeld: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen und die der Staat als einer von mehreren Teilnehmern am Markt erbringt. Beispiele: Postdienste; öffentlicher Verkehr; Stromproduktion.
Grundsätzlich können praktisch alle Aufgaben des Staates ausgelagert werden. Beispiele aus dem internationalen Umfeld machen deutlich, dass diese Frage letztlich insbesondere durch politischen Willen beantwortet werden muss. In den USA können «Kopfgeldjäger» gesuchte Verbrecher mit Waffengewalt festnehmen, festhalten und bei der Polizei abliefern. Ebenso können mit «Rent-a-judge»-Modellen zwei zerstrittene Parteien einen Richter mieten, dessen Entscheid vom Staat als gültig übernommen wird. In der Stadt Bern verteilt die Securitas Parkbussen, im Kanton Zürich führen Private Bauabnahmen durch, und im Kanton Graubünden sind private Gymnasien die Regel, nicht die Ausnahme. Der Entscheid zur Auslagerung ist also – letztlich – immer eine politische Entscheidung, die sich allerdings, dies die Meinung der Autoren, auf sachliche Überlegungen abstützen sollte. Tendenziell eignen sich Aufgaben zur Auslagerung,
■ für die ein marktliches Umfeld besteht oder geschaffen werden kann (wirtschaftliche