Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen. Roland Muller
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durch verselbständigte Organisationen im Eigentum des Staates (öffentliche Unternehmen) entscheidet (Schedler, Gulde et al. 2007, 12 ff.).
1.4.20 Public Governance
Unter Public Governance wird die formale Gestaltung der Steuerung im öffentlichen Raum verstanden. Dazu kann der Staat Steuerungseingriffe vornehmen oder alternative Formen suchen bzw. anwenden (Schedler und Proeller 2009, 36).
1.4.21 Staatliches Unternehmen
Der Begriff staatliches Unternehmen macht Sinn für die Stufen Bund und Kantone, nicht jedoch für kommunale Unternehmen. Aus diesem Grund wird in diesem Handbuch, auch in Anlehnung an die OECD-Richtlinien, generell von öffentlichen Unternehmen gesprochen.
1.4.22 Strategische Führungsebene
Die Strategische Führungsebene (z.B. Verwaltungsrat oder Aufsichtsrat) zeichnet verantwortlich für die Festlegung der Unternehmensstrategie und die langfristige Entwicklung des Unternehmens. Synonym wird andernorts auch vom «Board» gesprochen (Schedler, Gulde et al. 2007).
1.4.23 Trägerstrategie
Analog zur Eignerstrategie (siehe 1.4.10) werden in einer Trägerstrategie z.B. für Stiftungen zwei Aspekte definiert: Erstens eine Absicht, welche die Stifter mit der Beteiligung an einer Unternehmung verfolgen. Zweitens sind Rahmenbedingungen zu schaffen bezüglich der Ziele und der Art ihrer Erreichung.
In der Folge werden die genannten Begriffe in der dargelegten Definition verwendet. Die Autoren sind sich bewusst, dass bei einigen Begriffen die Diskussion um den jeweiligen Inhalt noch nicht abgeschlossen ist.
1.4.24 Unternehmensstrategie
Die Unternehmensstrategie basiert auf den Leitplanken von Gesetz, Eignerstrategie und Leistungsvereinbarung und fokussiert auf das Unternehmen selbst. In der Unternehmensstrategie legt die Strategische Führungsebene
fest, welche Unternehmensziele zu erreichen sind und wie letztlich der Kundennutzen zustande kommt, wofür das Unternehmen eigentlich da ist.
Es sind einige Themen rund um die Public Corporate Governance von Bedeutung, auf die das vorliegende Werk nicht oder nur am Rande eintritt. Die folgende Aufzählung nennt diese und liefert eine kurze Begründung zur Abgrenzung.
1.5 Abgrenzung
Es sind einige Themen rund um die Public Corporate Governance von Bedeutung, auf die das vorliegende Werk nicht oder nur am Rande eintritt. Die folgende Aufzählung nennt diese und liefert eine kurze Begründung zur Abgrenzung.
1.5.1 Thematische Abgrenzungen
Öffentliche Aufgaben oder Aufgaben, welche in einem öffentlichen Interesse sind, können in verschieden organisierten Einheiten erfüllt werden. In diesem Buch wird im Prinzip eine Eingrenzung auf die Themen verselbständigte Unternehmen mit oder ohne Rechtsperson vorgenommen.
1.5.2 Führung einer Körperschaft
Die Ausführungen in diesem Buch erörtern Führungsfragen in der Gemeinde, im Kanton oder im Bund nur insofern, als sie für die Schnittstelle zur öffentlichen Unternehmung und für die Steuerung, Kontrolle und Aufsicht relevant sind.
1.5.3 Start-up-Phase
Die Start-up-Phase, also die Gründungsphase eines ausgelagerten Betriebs oder einer ausgelagerten Aufgabe stellt eine besondere Situation dar, auf welche die Empfehlungen dieses Buchs nicht eingehen. Konkrete Praxiserfahrungen z.B. bei der Fusion von Stromversorgungsunternehmen zeigen, dass es in der Gründungsphase Sinn machen kann, besondere Regelungen für die Public Corporate Governance vorzusehen.
1.5.4 Führung in der Krise
Gerät ein öffentliches Unternehmen in eine Krisensituation, kann es aus politischen Gründen (z.B. um die Akzeptanz der getroffenen Lösungen
zu erhöhen) angezeigt sein, kurzfristig einen politischen Durchgriff auf die Unternehmensführung vorzunehmen.
1.5.5 Konkret ausformulierte Muster
Im vorliegenden Buch sind alle Grundlagen betreffend Public Corporate Governance auf wissenschaftlicher und praktischer Ebene erarbeitet und dargestellt. Zudem sind in allen Abschnitten Checklisten und Empfehlungen für die Umsetzung in der Praxis eingefügt. Konkret ausformulierte Muster z.B. einer Eignerstrategie sind in Kapitel 11 publiziert. Wichtig ist aber der Hinweis, dass diese nicht ohne kritische Prüfung und nicht ohne individuelle Anpassungen übernommen werden können.
1.6 Zur Bedeutung von informellen Strukturen
In diesem Handbuch werden eine Reihe von Hinweisen vorgestellt, die sich auf die formale Gestaltung der Corporate Governance einer öffentlichen Unternehmung beziehen. Die Autoren sind sich dabei bewusst, dass die tatsächliche Steuerung einer öffentlichen Unternehmung in der Praxis oft von informellen Absprachen beeinflusst ist. Politische Entscheidungen werden vorab in Arbeitsgruppen vorbereitet, die einen entsprechenden Auftrag haben können – oder auch nicht. Das Ausmass der Formalisierung von Steuerung hängt nicht zuletzt auch von der «Chemie» ab, die zwischen den Verantwortlichen aus Politik, Verwaltung und öffentlicher Unternehmung – und deren jeweiligen engeren Mitarbeitenden – herrscht.
Zur Verdeutlichung ein Beispiel: Auf Bundesebene war über viele Jahre eine Gruppe von Personen in den verantwortlichen Funktionen tätig, die sich gegenseitig kannten und schätzten, was die informelle Absprache deutlich erleichterte. Das zuständige Exekutivmitglied, der Departementssekretär, der Leiter einer Verwaltungseinheit und CEOs von Bundesunternehmen gehörten dieser Gruppe an. Die Formalisierung von Zielvorgaben wurde zwar in dieser Zeit vorangetrieben, aber das Ganze war gemäss Aussagen der Betroffenen getragen von einer kollegialen Atmosphäre.
Wo solche informellen Kontakte nicht im gleichen Ausmass vorhanden sind, haben die formellen Steuerungsinstrumente einen grösseren Stellenwert. Fehlendes Vertrauen muss hier zuerst aufgebaut werden. Dazu kann die Transparenz, die durch die Instrumente geschaffen wird, einen wesentlichen Beitrag leisten.
Im öffentlichen Raum (d.h., wo Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrgenommen werden) haben formelle Steuerungsinstrumente eine zusätzliche Funktion: Sie sind in der Lage, demokratische Legitimation herzustellen. Die Schriftlichkeit und Zugänglichkeit, und damit verbunden die Nachvollziehbarkeit durch Aufsichtsgremien, ist beispielsweise eine wesentliche Voraussetzung für die parlamentarische Kontrolle im Rahmen der Oberaufsichtsfunktion. So effizient und effektiv die informellen Absprachen zwischen CEO, Verwaltung und Politikern sein mögen, so sehr bedarf es im öffentlichen Raum transparenter Verfahren, welche die Rechtmässigkeit und die demokratische Legitimität der Steuerung öffentlicher Unternehmen sicherstellen.
1.7 Die Bedeutung des Politischen in der Public Corporate Governance
Öffentliche Unternehmen unterscheiden sich in zwei wichtigen Elementen von privatwirtschaftlichen Unternehmen:
1 Sie erbringen in der Regel Leistungen für die Öffentlichkeit, was in der Schweiz als Service Public bezeichnet wird. Daraus entsteht eine besondere Verantwortung, denn unter Umständen können weite Teile der Gesellschaft von der Leistungserbringung betroffen sein. Besteht keine Alternative zu diesen Leistungen, z.B. über den Markt, so ist die Abhängigkeit umso grösser.
2 Sie sind durch das Eigentum der öffentlichen Hand Teil des Staates und unterliegen der demokratischen Kontrolle.
Beide Elemente führen dazu, dass die Politik ein legitimes Interesse daran hat, auf die öffentlichen Unternehmen einzuwirken. Die Leistungspalette des öffentlichen Unternehmens wird in aller Regel über eine Leistungsvereinbarung festgelegt. Darin ist festgehalten, welche Leistungen vom öffentlichen Unternehmen in welcher Form erwartet werden. Die Regeln, die dem öffentlichen Unternehmen als Teil des Staates auferlegt werden, sind in Spezialgesetzen und in allgemeinen Bestimmungen festgelegt. Deren Einhaltung wird von staatlichen Organen überprüft, beispielsweise von der Finanzkontrolle des Bundes oder eines Kantons. Über allem steht immer der Anspruch, dass öffentliche Unternehmen öffentliche Leistungen zu erbringen haben und gegenüber