Internationale Migrationspolitik. Stefan Rother
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erneut ausländische Arbeiter*innen bei oder nach der Arbeit in Katar.2
Wieso dies ein Beispiel für Forced Labour ist, wird klar, wenn man sich Berichte zu den Bedingungen ansieht: die Betroffenen haben extrem lange Arbeitstage, verrichten bei bis zu 50°C harte körperliche Arbeit, sie erhalten wenig, oder manchmal monatelang gar kein Gehalt, die Unterbringung ist menschenunwürdig. Auch der Umstand, dass ihnen die Pässe abgenommen werden, erfüllt den Tatbestand, der „Beschränkung der freien Bewegungsfreiheit“ („restricted in freedom of movement“). Die Unterbezahlung, die als neues Element in die Definition von Forced Labour aufgenommen werden soll, erhöht die Abhängigkeit von dem bzw. der Arbeitgeber*in. Obwohl es also eindeutige Verbote auf internationaler Ebene gibt, befinden sich die Menschen auf den Baustellen in Katar in einer sklavenartigen Situation.
Warum dennoch die Zahl der Arbeitsmigrant*innen, auch unter schlimmen Bedingungen wächst, liegt an der oben angesprochenen Aussicht, in Relation zum Heimatland in relativ kurzer Zeit viel Geld zu verdienen und dieses den Verwandten in die Heimat senden zu können. Nach Berechnungen der Weltbank überwiesen Migrant*innen weltweit allein im Jahr 2019 geschätzt rund 551 Milliarden US-Dollar in Herkunftsländer mit niedrigem und mittlerem Einkommen, um ihre Familien zu unterstützen. In einigen Staaten machen die Rücküberweisungen bereits große Teil des Bruttoinlandsprodukts aus, wie in Tonga (38,5 %), Haiti (34,3 %), Nepal (29,9 %), Tadschikistan (29,7 %) und der Kirgisischen Republik (29,6 %) (Migrationdataportal 2020). Es wird davon ausgegangen, dass diese Finanzströme in den kommenden Jahren weiter zunehmen und bis 2021 auf knapp 600 Milliarden US-Dollar ansteigen werden (Weltbank 2019).
Arbeitsmigration ist daher in vielen Ländern zu einem festen Bestandteil der Entwicklungsstrategie geworden (→ 10 Migration und Entwicklung). In den Philippinen werden Arbeitskräfte z.B. bewusst über den heimischen Bedarf hinaus ausgebildet. 2016 lebten mehr als 13 Millionen Filipinos und Filipinas im Ausland. Das entspricht rund zehn Prozent der Bevölkerung und mehr als 20 Prozent der Erwerbsbevölkerung (Schwieger 2019). Sie schickten allein 2016 rund 27 Milliarden US-Dollar in ihr Heimatland zurück, was 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und rund 50 Prozent der gesamten Exporteinnahmen des Landes entspricht (ebd.). Migrant*innen aus den Philippinen finden sich in sämtlichen Ländern der Welt, insbesondere den USA und den Golfstaaten. Darüber hinaus stellen sie einen erheblichen Teil der internationalen Schiffsbesatzungen.
Welche Effekte die Arbeitsmigration für die Zielländer hat, kann pauschal nicht beantwortet werden. Dass Migration per se negative Folgen für die Arbeitsmärkte der Ankunftsländer wie eine höhere Arbeitslosigkeit oder sinkende Löhne zufolge hat, ist aber sicher nicht richtig, auch wenn es negative Effekte für einzelne Branchen oder Gruppen geben kann (Niebuhr 2016; Brücker 2010). Im Gegenteil: Hohe Einwanderungsraten von Arbeitsmigrant*innen könnten positive Effekte auf den Gesamtarbeitsmarkt haben, indem sie die Produktivität und die Innovationsfähigkeit von Unternehmen erhöhen, gerade wenn viele hochqualifizierte Migrant*innen einwandern (Niebuhr 2016). Ebenso wurde für die USA und später auch für andere Länder ein „systematischer Zusammenhang zwischen der Zuwanderung“ und dem Handel „mit den Herkunftsländern der Migranten“ festgestellt (ebd., S.550; Gould 1994). Auch positive „Konsequenzen einer zunehmenden kulturellen Vielfalt der Erwerbsbevölkerung“ geraten verstärkt in den Blick. Für die ökonomischen Effekte der Arbeitsmigration ist dabei entscheidend, „inwieweit sich die Kenntnisse und Fähigkeiten der einheimischen Erwerbspersonen und der Zuwanderer ergänzen“ (Niebuhr 2016, S.551). Daher wird eine zielgenaue Steuerung der Arbeitszuwanderung mit Fokus auf bestimmte Branchen und die Fähigkeiten der Beschäftigten immer wichtiger.
Allerdings liegt hierin auch die Gefahr, dass mehr und mehr zwischen einer ‚gewollten‘ und einer ‚ungewollten‘ Zuwanderung unterschieden wird. Während die gewollte Zuwanderung von Fachkräften und Hochqualifizierten international forciert wird und in einem ‚Kampf um die besten Köpfe‘ mündet (→ 4.4 Soziale Rechte von Wanderarbeiter*innen), werden geringer qualifizierte Zuwanderer*innen mehr und mehr abgewiesen. Angesichts des Werbens um Hochqualifizierte und der Abwehr von gering qualifizierten Zuwanderer*innen lässt sich von einem dualen und selektiven Regime der Arbeitsmigration sprechen (Butterwegge 2006, S.75).
4.4 Soziale Rechte von Wanderarbeiter*innen
Wie aus der bisherigen Darstellung bereits deutlich geworden ist, ist ein zentrales Thema bei der Arbeitsmigration von gering Qualifizierten die Frage der Wahrung der sozialen Rechte der Arbeitsmigrant*innen. Das Kernproblem besteht dabei darin, dass die Arbeitsmigrant*innen weitgehend abhängig von den arbeits- und sozialrechtlichen Vorgaben des jeweiligen Aufnahmelandes sind. Der Einfluss internationaler Normen oder ihres jeweiligen Herkunftslandes ist relativ gering. Auch inländische Schutzmechanismen greifen oftmals nicht, da Arbeitsmigrant*innen oft am Rande oder außerhalb der regulären Arbeitsgesetze und -vorschriften, zum Teil regulär und zum Teil irregulär, beschäftigt werden. Für skrupellose Arbeitgeber*innen sind sie daher besonders leicht auszubeuten, und auch in den Betrieben und auf dem Arbeitsmarkt erleben sie häufig Ablehnung, Fremdenfeindlichkeit und Diskriminierung. Oftmals haben sie auch geringeren sozialen Schutz in Form von Krankenversicherung, Unfall- oder Altersvorsorge.
Um Ausbeutung und soziale Benachteiligung von Arbeitsmigrant*innen zu verhindern oder zumindest zu vermindern, wird auf internationaler Ebene seit vielen Jahren versucht, internationale Schutzstandards zu definieren, an die sich nationale Regierungen ebenso wie die Arbeitgeber*innen halten müssen. Hierbei kommt der Internationalen Labour Organisation (ILO) eine zentrale Rolle. Die ILO wurde 1919 auf der Basis der Erfahrungen des 1. Weltkriegs als eine der ersten internationalen Organisationen gegründet, die den Ausbau der internationalen Kooperation zum Ziel hatte. Ihr Bestreben war und ist es, sich weltweit für gerechtere Arbeitsverhältnisse einzusetzen, um so, wie in der Präambel der ILO heißt, den Frieden auf der Welt zu fördern, der „auf Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden“ könne (ILO 2012).
Die Gestaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Beschäftigung von Wanderarbeiter*innen, so der Duktus der ILO, stellt dabei einen Schwerpunkt ihrer Arbeit dar. Insbesondere nach dem 2. Weltkrieg wurden eine Reihe von international bindenden Übereinkommen (Conventions) beschlossen, die den Schutz von Arbeitsmigrant*innen und ihrer Familien (zur Bedeutung des Familiennachzug siehe → 6 Migration und Gender) fördern sollen. Besonders zentrale Übereinkommen sind
das Übereinkommen über Wanderarbeiter*innen aus dem Jahr 1949 (Nr.97),
das Übereinkommen über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf aus dem Jahr 1958, in Kraft getreten 1960 (Nr.111),
das Übereinkommen über Missbräuche bei Wanderungen und die Förderung der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung der Wanderarbeitnehmer*innen aus dem Jahr 1975, in Kraft getreten 1978 (Nr.143), und
das Übereinkommen über menschenwürdige Arbeit bei Hausangestellten aus dem Jahr 2011 (Nr.189).
In den Übereinkommen werden Grundsätze zur Behandlung von Arbeitsmigrant*innen formuliert, die für alle Unterzeichnerstaaten bindend sein sollen (→ auch 13 Global Migration Governance). Das Problem dieser Konventionen ist einerseits, dass bei weitem nicht alle ILO-Mitgliedstaaten die Übereinkommen unterzeichnet haben und gerade wichtige Zielländer von Arbeitsmigrant*innen bei den Unterzeichnerstaaten fehlen. Anderseits fehlen Möglichkeiten, um Zuwiderhandlungen gegen die Konventionen zu sanktionieren. Unter dem Strich bleibt daher Politik und Rechtsverständnis gegenüber Arbeitsmigrant*innen bis heute fast ausschließlich „eine alleinige Angelegenheit der Nationalstaaten“ (Angenendt 2006, S.49). Wir gehen im → Kapitel 13 Global Migration Governance noch weiter auf dieses Problem ein.
Vor diesem Hintergrund kommt den nationalen Organisationen, insbesondere Gewerkschaften, eine wichtige Rolle beim Arbeitnehmer*innenschutz von Migrant*innen zu. Das 1948 von der ILO verabschiedete und 1950 in Kraft getretene Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes (Nr.87) sieht vor, dass Migrant*innen das Recht der Vereinigungsfreiheit in Gewerkschaften nicht vorenthalten werden darf („Workers and employers, without distinction whatsoever, shall have the right to establish and, subject only to the rules of the organization concerned, to join organizations of their own choosing without previous authorization (Article 2)“. In vielen