Caída y ascenso de la democracia. David Stasavage
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rendimiento de la misma cantidad de tierra mediante un mayor esfuerzo humano y un aumento de capital.18 Si consideramos que los burócratas, por lo general, dispondrán de menos información que la población residente acerca de la producción, cualquier proceso que haga esa producción más legible –por utilizar el término preferido por James Scott– para los forasteros facilitará la actividad de los burócratas.19 En la agricultura intensiva esto se suele hacer reordenando el paisaje de modo que la producción sea más sistemática y, a menudo, también más compacta. Esto era más factible en algunos tipos de terreno que en otros, pero la agricultura intensiva no dependía solo del medio natural, sino también del avance de la civilización, que se tradujo en las nuevas tecnologías para la rotación de cultivos, el arado, el riego y el abancalado. Esto nos lleva de vuelta a la paradoja de que el avance de la civilización pudo favorecer la causa de la autocracia.
En última instancia, si muchos autócratas que ejercieron la alternativa burocrática pudieron hacerlo fue porque no crearon una burocracia estatal, sino que la heredaron de sus predecesores. Max Weber escribió que la burocracia se encuentra “entre las estructuras sociales más difíciles de destruir”.20 En China y Oriente Próximo veremos casos donde la burocracia resistió incluso frente a grandes revoluciones. También puede ser un corolario para la afirmación de Weber: una vez que se destruye una democracia, es difícil reconstruirla desde cero. Este es el problema al que se enfrentaron los carolingios y otros gobernantes en Europa a raíz de la caída de Roma, y es una muestra de por qué Europa siguió una trayectoria distinta de desarrollo político.
por qué europa fue diferente
El desarrollo de la democracia temprana no fue ni mucho menos exclusivo de Europa. Las asambleas de la Grecia clásica, las reuniones de las tribus germánicas y los consejos de las ciudades-Estado medievales guardan cierta semejanza con la gobernanza colectiva existente en otras regiones del mundo. Sin embargo, Europa fue diferente en varios aspectos fundamentales. A diferencia de lo que ocurrió en China y Oriente Próximo, la democracia temprana continuó sobreviviendo y prosperando en Europa, en vez de ser totalmente suplantada por un Estado autocrático y burocrático. Este es el primer devenir de los acontecimientos que hemos de considerar. Los europeos también se diferenciaron en que al final lograron extender la práctica de la democracia temprana a sociedades que abarcaban grandes territorios. Por último, la democracia temprana en Europa evolucionó después, a través de una serie de pasos, hacia la democracia moderna. Hemos de preguntarnos cómo los europeos medievales desarrollaron la práctica de la representación política y cómo esta acabó dando paso a la elección de los gobernantes mediante los comicios libres y el sufragio universal adulto.
La ironía de la democracia temprana en Europa es que se desarrolló y prosperó por la precisa razón de que los gobernantes europeos fueron, durante mucho tiempo, notablemente débiles.21 A lo largo de más de un milenio tras la caída de Roma, los gobernantes europeos carecieron de la capacidad de tasar la producción de su pueblo y basarse en ello para aplicar unos impuestos significativos.22 El ejemplo más elocuente de la debilidad europea son los escasos ingresos que recaudaron. Los europeos acabarían desarrollando unos sólidos sistemas de recaudación de ingresos, pero les llevó muchísimo tiempo. En la época medieval y durante parte de la era moderna temprana, los emperadores chinos y los califas musulmanes pudieron extraer mucho más de la producción económica que cualquier gobernante europeo, con la excepción de las pequeñas ciudades-Estado.
Para ver cuál era la debilidad inicial de Europa, fijémonos en los datos de la figura 1.1, que muestra una estimación de los ingresos estatales como parte de la producción económica total en cuatro sociedades: China con la dinastía Song en el 1086 d. C., Irak con el califato abasí en el 850 d. C. y, por último, Inglaterra y Francia sobre 1300 d. C.23 Los emperadores Song y los califas abasíes pudieron extraer unos ingresos en relación con el PIB diez veces mayores que los gobernantes europeos. Estas cifras corresponden a los impuestos centrales; la cuestión de los impuestos locales europeos, y en particular la de los diezmos que fueron destinados a la Iglesia, se abordará en el capítulo v y no afectará a mi conclusión general.
FIGURA 1.1. Extracción fiscal en tres regiones (véase el texto para conocer las fuentes)
Una de las lecciones adicionales de la figura 1.1 es que, si bien la democracia temprana y la autocracia fueron vías alternativas de desarrollo político, no condujeron necesariamente al mismo resultado. Incluso después de que los monarcas ingleses hubiesen aceptado la Carta Magna, se vieron obligados a conformarse con una tasa impositiva muy inferior a la de los emperadores chinos o los califas musulmanes.
Durante mucho tiempo, los gobernantes de Europa estuvieron en una posición débil porque carecían de burocracias estatales. No disponían de muchas de las tecnologías que hacen funcionar una burocracia, y los romanos no les legaron dicha institución. La consecuencia fue que aquellos que deseaban una burocracia tenían que empezar desde cero. A todo ello contribuyó que la forma de agricultura practicada en Europa –más extensiva que intensiva– dificultaba el funcionamiento de la burocracia. Con el tiempo, los Estados europeos desarrollarían burocracias estatales fuertes, en gran parte debido a las amenazas externas. Sin embargo, cuando esto ocurrió, las prácticas democráticas ya habían arraigado con fuerza, y también se habían ampliado para poder funcionar en sistemas de gobierno grandes. En este orden de los acontecimientos, la burocracia no fue una sustituta de la democracia, sino que –al igual que en la alternativa autocrática– se convirtió en su complemento.
Una muestra de la debilidad fundamental de los Estados europeos medievales es el caso de Felipe el Hermoso de Francia, que reinó entre 1285 y 1314.24 A menudo se le atribuye la creación de una administración real centralizada, pero a pesar de sus extenuados esfuerzos, Felipe siguió teniendo una burocracia central permanente compuesta por solo unas decenas de personas y careció de una fuerza militar permanente. Joseph Strayer, biógrafo de Felipe, argumentó que, por esa razón, Felipe tuvo que lograr sus objetivos por medios alternativos a la amenaza de la fuerza, ya que “tenía poca fuerza en la que apoyarse”.25 El reinado de Felipe se caracterizó por sus sucesivas negociaciones con los colectivos de cada lugar –en orden disperso– para obtener su consentimiento y su ayuda para recaudar ingresos.26
La ironía final del desarrollo político de Europa fue que el lento progreso de la ciencia y la civilización favoreció la supervivencia de la democracia temprana. Pongamos el ejemplo del efecto del conocimiento del suelo. Los gobernantes de China y Oriente Próximo desarrollaron muy pronto su conocimiento sobre la contribución de los diferentes tipos de suelo a la producción agrícola. Dotados de esta sabiduría, estaban en mejores condiciones para calcular los impuestos requeridos a sus súbditos, en lugar de tener que iniciar un proceso de negociación y acuerdo. En China, la leyenda conocida como “El tributo de Yu”, o “Yu Gong”, cuenta que Yu el Grande, el primer emperador de la dinastía Xia, inspeccionó cada una de sus nueve provincias y estableció diferentes tasas impositivas en función de la calidad del suelo. Aunque la historia de Yu es apócrifa, el conocimiento pionero del suelo entre los chinos no lo es, y no existe ningún equivalente europeo para la leyenda de Yu el Grande.
el estado llegó antes a china
El curso del desarrollo político chino se parece al europeo, pero a la inversa. Para entender sus orígenes, debemos remontarnos al segundo milenio antes de Cristo. La primera dinastía histórica de China, la Shang, surgió en la meseta de Loess, en el noroeste de China, en una región llamada así por su tipo de suelo. Una dinastía anterior, la Xia, que pudo o no ser mítica, se habría ubicado en la misma zona.
El sello distintivo de la sociedad Shang fue que, desde una fecha muy temprana, el Estado adoptó una forma autocrática. Según la costumbre Shang, los reyes debían ser elegidos de acuerdo con una estricta regla dictada por la herencia; no había referencias a ningún consejo o asamblea que tuviera voz en el asunto ni a ninguna influencia posterior. Es posible que los Shang tuvieran una protoburocracia, pero sabemos con mayor certeza que los reyes Shang movilizaron grandes fuerzas militares compuestas por decenas de miles de personas. Los Shang también tenían una capital central dominante mucho