Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
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plurifuncionales);
– con legitimación política directa (elección por los ciudadanos), y
– con un ámbito territorial administrativo que coincida con el ámbito funcional metropolitano.
4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial
Entre las competencias atribuidas a las instituciones de la gobernanza metropolitana habitualmente figura la elaboración de un plan territorial metropolitano. Este plan es uno de sus instrumentos clave para afrontar el reto del gobierno de la ciudad real y asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano.
Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarlo de forma competitiva en la economía globalizada. Para cumplir su función de contribuir al desarrollo urbano-territorial sostenible, los planes territoriales metropolitanos suelen seguir, como hilo conductor de sus objetivos y propuestas de intervención, el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica. Este modelo constituye el paradigma imperante que orienta, en los países europeos, la práctica de la planificación territorial metropolitana.
Partiendo de estas consideraciones previas, a continuación se señalarán, en primer lugar, los objetivos y características básicas (contenidos, funciones, etc.) de la planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio. Los planes metropolitanos son una modalidad de esta planificación y, por tanto, para entender la naturaleza de los planes metropolitanos, se requiere un conocimiento de los rasgos fundamentales de la planificación territorial en general. En segundo lugar, se señalarán las tareas específicas que se cumplen por la planificación territorial en la escala metropolitana. En tercer lugar, se esbozarán los elementos configuradores de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad y al que se suele atribuir una mayor sostenibilidad. Por último, se explicará cómo se aplica y se concreta este modelo en el ámbito de la planificación territorial metropolitana a través de un conjunto de estrategias de intervención.
4.1. La planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio: objetivos y características básicas
La planificación territorial es la herramienta principal de la política de ordenación del territorio, una de las típicas políticas públicas del Estado de bienestar. Se implanta en la mayoría de los países industrializados europeos después de la Segunda Guerra Mundial, y alcanza, en las décadas de los sesenta y setenta, su consolidación generalizada como función pública con leyes específicas, instrumentos propios (planes de ordenación del territorio y otros) y la creación de estructuras administrativas especializadas a diferentes niveles (comarcal-metropolitano, regional, nacional), con un claro protagonismo del nivel regional en los estados federales o descentralizados políticamente11.
En Europa esta política pública opera con dos enfoques: por un lado, la ordenación del territorio entendida como planificación física a escalas intermedias (regional y subregional) entre el municipio y el Estado. Es el enfoque seguido por la mayoría de los países europeos (Alemania, Suiza, Holanda, Italia, Portugal, España, etc.). Por otro lado, existe el planteamiento más amplio del aménagement du territoire francés, que representa una combinación entre tres políticas públicas: planificación física, desarrollo económico regional y organización administrativa del territorio. Entre ambos enfoques se han producido, a lo largo de las décadas, contactos y convergencias, de modo que no existen separaciones nítidas. La planificación física está redescubriendo y reforzando la atención a la necesidad del desarrollo económico del territorio y el aménagement du territoire francés, tradicionalmente de visión economicista, pone cada vez más énfasis en los aspectos medioambientales (Hildenbrand Scheid, 1995, 1996, 2000, 2006a y 2010). Por ello, hoy domina el uso del concepto de desarrollo territorial, que engloba las tres grandes misiones o funciones que cumple la política de ordenación del territorio: coordinación (respecto al planeamiento urbanístico y políticas sectoriales de incidencia territorial), ordenación (protección, conservación, mejora o restauración de los recursos y valores del territorio) y desarrollo (desarrollo económico y social del territorio).
La finalidad de la política de ordenación del territorio es velar por que las actividades humanas con repercusión directa sobre los usos del suelo se implanten y desarrollen en el territorio de manera coordinada, equilibrada y compatible entre sí. Se trata de lograr que a largo plazo se consolide un modelo de utilización racional o uso inteligente del territorio al servicio del interés general o bien común, en el que se cumplan los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio: la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la cohesión territorial y el desarrollo económico del territorio, fortaleciendo su competitividad y aprovechando las oportunidades del potencial de desarrollo vinculados al capital territorial existente12.
El uso inteligente del territorio significa lograr la coherencia territorial mutua de las políticas públicas. Han de evitarse incoherencias o incompatibilidades en las decisiones territoriales (localizaciones, zonificaciones y trazados) de las políticas sectoriales con incidencia territorial que se derivan de los costes innecesarios de una acción aislada, dispersa y descoordinada. Por el contrario, estas políticas han de apostar, en sus decisiones territoriales, por la coordinación y cooperación intersectorial e interadministrativa que permitirá una acción conjunta con coherencia territorial, porque se compatibilizan los diferentes usos que concurren entre sí en el territorio y, de este modo, se aprovechan complementariedades y economías de escala y se generan efectos sinérgicos.
Los planes territoriales a escalas subregional (entre ellos los planes territoriales metropolitanos), regional o, incluso, nacional son el principal instrumento de la política de ordenación del territorio para garantizar su uso inteligente13. Sus contenidos se centran en definir objetivos y estrategias territoriales para el desarrollo de las tres grandes estructuras o sistemas territoriales y establecer la ordenación básica de los usos del suelo. Los tres grandes sistemas territoriales son:
• El sistema de ciudades (niveles jerárquicos, redes de cooperación, dotaciones de equipamientos, áreas para actividades productivas).
• El sistema de articulación territorial (las redes de transporte y de otras infraestructuras terrestres).
• El sistema de espacios libres o de protección territorial (patrimonio natural y cultural, prevención de riesgos).
Con ello, los planes territoriales aportan a sus destinatarios las políticas públicas en general, pero especialmente el planeamiento urbanístico municipal y las políticas sectoriales de incidencia territorial, un marco de referencia territorial que se encuentra definido en las estrategias territoriales que contienen estos planes para los tres grandes sistemas territoriales. En estas estrategias territoriales se establecen criterios territoriales (localizaciones, zonas o trazados-corredores-pasillos) que se plasman en la normativa de cada plan mediante determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente (normas, directrices o recomendaciones). Toman como punto de partida un análisis y diagnóstico territorial y, sobre todo, un modelo territorial que, por consenso colectivo, se ha llegado a considerar como visión estratégica o imagen final deseable que conseguir para el desarrollo a largo plazo del respectivo territorio.
El uso de determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente en los planes territoriales refleja que, en la política de ordenación del territorio, suelen estar presentes dos componentes que se aplican de forma combinada y con diferencias en cuanto al peso relativo de cada una de ellas: el componente regulador-vinculante y el componente orientativo-indicativo, que también pueden entenderse como el carácter cerrado o abierto, respectivamente, de los planes (Benabent, 2012: 8).
El componente