Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
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dificultad de resolver esta problemática únicamente con el retorno a la ciudad concentrada, la opción a favor de una ciudad razonablemente compacta se perfila como una tercera vía que permite compaginar las ventajas de la ciudad compacta y de la ciudad dispersa. Esta tercera vía encuentra su aplicación a dos escalas: la escala del planeamiento urbanístico, cuando la intervención se dirige a las ciudades de forma individual, y la escala de la planificación territorial supramunicipal, cuando la intervención se refiere a un conjunto de ciudades, siendo especialmente relevante la escala metropolitana, como constató la OECD en su informe Compact City Policies.
En la intervención a escala metropolitana, el modelo de la ciudad razonablemente compacta se aplica en combinación con la idea del policentrismo. La «metáfora» de la ciudad compacta, se integra en «otro metamodelo o arquetipo de organización territorial, el del sistema urbano policéntrico» (Camagni, 1999a: 26). En este sentido, Camagni (2004: 105) define el modelo territorial resultante de un sistema policéntrico de ciudades mediante las siguientes características: nodos urbanos razonablemente compactos, de dimensiones no excesivas, bien comunicados entre ellos por sistemas de transporte público ferroviario, ciudades de breves trayectos, reorganización policéntrica de las grandes conurbaciones, clara separación entre áreas urbanas y espacios abiertos entre ciudad y campo, con corredores y tramos verdes fuertemente interconectados.
La UE promueve la idea del policentrismo en sus estrategias para el desarrollo territorial del espacio comunitario en su conjunto: la ETE de 1999, la ATE de 2007 (Hildenbrand Scheid 2009) y la ATE 2020. Considera que un sistema urbano policéntrico, como estructura territorial relativamente descentralizada, ofrece las mejores condiciones para lograr los siguientes objetivos: el aprovechamiento pleno del potencial económico de las regiones europeas, la mejora de la competitividad económica de la UE en la economía global y la consecución de un desarrollo territorial más equilibrado, más sostenible ambientalmente y más coherente.
4.4. El modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como paradigma imperante de la planificación territorial metropolitana
La apuesta por la ciudad razonablemente compacta y, a su vez, integrada en el desarrollo de un sistema urbano policéntrico constituye hoy el paradigma imperante en los países europeos para realizar, desde el ámbito de la planificación territorial metropolitana, una aportación fundamental al desarrollo urbano y territorial sostenible.
Ejemplos significativos para ello aportan los planes o estrategias territoriales metropolitanos de Londres (Spatial Develoment Strategy-The London Plan (1994), sustituido en 2011 por el nuevo London Plan), Bolonia (Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Bologna –PTCP– de 2004)16, Bilbao (Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano, de 2006) y Barcelona (Plan Territorial Metropolitano de Barcelona, 2010). En Alemania, entre los planes territoriales metropolitanos que representan con más claridad la aplicación del paradigma de la ciudad compacta y policéntrica, se encuentran los tres analizados en este trabajo (capítulos 4, 5 y 6), el del área metropolitana de Stuttgart (Regionalplan Region Stuttgart), de 2009, el del área metropolitana de Hannover (Regionales Raumordnungsprogramm –RROP– Region Hannover), de 2016, y el del área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (Regionaler Flächennutzungsplan –RFNP–), de 2010. Asimismo, pueden destacarse el Plan Territorial Metropolitano Conjunto de los Länder de Berlín y Brandenburgo (Gemeinsamer Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtunsbereich Brandenburg-Berlin –LEPEV–), aprobado en 1998 para el área metropolitana de Berlín-Brandenburgo, y el Regionalplan München, aprobado en 2002 para el área metropolitana de Múnich (capítulo 3). También fuera de Europa este paradigma tiene un creciente número de seguidores como, por ejemplo, la práctica planificadora en Estados Unidos inspirada en las ideas del smart growth y new urbanism17.
La aplicación, en la planificación territorial, del paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica queda configurado por cinco estrategias de intervención.
4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada
Dentro de la práctica de la planificación territorial europea (Hildenbrand Scheid, 1996), el policentrismo tiene sus manifestaciones más claras en Alemania y Holanda a modo de la estrategia de la concentración descentralizada (dezentralisierte Konzentration, decentralized concentration).
La idea del policentrismo, en la línea de la concentración descentralizada, es conseguir varios objetivos importantes para la ordenación y el desarrollo del territorio mediante la creación o consolidación de un sistema urbano policéntrico, a escala metropolitana o para ámbitos supramunicipales de mayor extensión (por ejemplo, para el conjunto del territorio de una región, Land o comunidad autónoma). Este sistema está compuesto por una red de ciudades de diferentes tamaños que rodean a diferentes distancias (varias coronas) la ciudad central de un área metropolitana, y que están (o estarán) conectadas por sistemas de transporte ferroviario de diferentes tipos, tanto entre sí como con la ciudad central (en el supuesto de que en la estructura territorial de esta área exista una ciudad dominante, que suele ser la situación más frecuente en las áreas metropolitanas).
Los objetivos del policentrismo, en la modalidad de la concentración descentralizada, son tres:
1) El objetivo de la descentralización. Opera en la escala territorial amplia (metropolitana u otras). Se trata de aprovechar las oportunidades que brinda el fortalecimiento de las ciudades (especialmente de las ciudades medias) ubicadas en las diferentes coronas metropolitanas para cumplir, por un lado, la función de descongestión de la ciudad central y, por otro, la función de impulsar desde estas ciudades el desarrollo de los núcleos urbanos o rurales que se encuentran en el ámbito de su influencia. Este fortalecimiento consiste en la potenciación de estas ciudades como lugares de localización de actividades productivas y residenciales y como nuevas áreas de centralidad metropolitana, ubicando en ellas equipamientos públicos supramunicipales y considerando también la posibilidad de trasladar hacia ellas centros administrativos y organismos públicos, ubicados hasta ahora en la ciudad central del área metropolitana.
2) El objetivo de la concentración. Opera en la escala urbana. Se trata de que el desarrollo urbanístico de cada ciudad que forma parte del sistema urbano policéntrico se oriente por el modelo de la ciudad compacta (densificación, la mezcla de usos para lograr diversificación funcional y generar proximidad, etc.).
3) La realización de otros objetivos, que se consiguen por el juego combinado de descentralización y concentración, es decir, por la conformación de un sistema polinuclear de ciudades compactas.
Estos objetivos son:
• La canalización de las tendencias de suburbanización. Este objetivo consiste en concentrar los crecimientos urbanístico de manera preferente a lo largo de los ejes de transporte del transporte público ferroviario que conectan las ciudades de mayor centralidad (las ciudades declaradas zentrale Orte –‘lugares centrales’–) dentro del sistema urbano policéntrico. Estos ejes de transporte público ferroviario, a lo largo de los cuales suelen estar alineados también los trazados de carreteras y de otras infraestructuras lineales, constituyen los ejes de desarrollo urbano (Entwicklungsachsen, Siedlungsachsen), un instrumento clásico utilizado por los planes de ordenación del territorio en Alemania y Dinamarca (el conocido Plan de Dedos o Fingerplan para el desarrollo del área metropolitana de Copenhague, presentado por primera vez en 1947 y reafirmado en 2007 por una directiva del Gobierno danés). La idea central es concentrar la clasificación, por parte del planeamiento urbanístico municipal, de nuevos suelos urbanizables (para usos residenciales y para actividades productivas) en determinados núcleos urbanos dotados de centralidad y ubicados a lo largo de los ejes de transporte público ferroviario, para conseguir tres