Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
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– limitar en los espacios entre estos ejes lo más posible la edificación, preservando sus terrenos como espacios libres, y
– lograr umbrales poblacionales adecuados para garantizar la rentabilidad económica del transporte público ferroviario.
Así, la concentración del crecimiento urbanístico a lo largo de estos ejes y, a su vez, la admisión de mayores densidades de uso residencial en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas permitirán un uso ahorrativo del suelo, ya que los espacios intersticiales que se ubican entre estos ejes, que en forma radial o de estrella parten de la ciudad central del espacio metropolitano, se suelen adscribir en los planes al sistema de espacios libres, estableciéndose para los terrenos afectados por ellos diferentes grados de protección que suponen limitaciones o, en su caso, exclusiones para el crecimiento urbanístico. De este modo, los ejes de desarrollo urbano contribuyen a evitar un consumo excesivo de suelo y la ocupación dispersa del territorio.
• La limitación del consumo de suelo y de la fragmentación del territorio y la preservación de los valores de los espacios libres periurbanos. Estos objetivos se consiguen porque la concentración del crecimiento urbanístico en los polos urbanos del sistema urbano policéntrico (las ciudades compactas) y a lo largo de los ejes del transporte ferroviario significa que los espacios libres periurbanos, situados entre estos polos urbanos y entre estos ejes, no se ocupan por la urbanización dispersa y, por tanto, mantienen su condición de espacios libres y sus calidades paisajísticas, recreativas, productivas (por ejemplo, usos agrarios) y ecológicas (por ejemplo, la no fragmentación de hábitats, el equilibrio microclimático y la filtración de agua para alimentar acuíferos).
• La reducción de los problemas de congestión del transporte y la creación de condiciones financieras favorables para la viabilidad económica de las infraestructuras de transporte ferroviarias.
Los ejes contribuyen también a estos dos objetivos, que están asociados a la estrategia de la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público (capítulo 4.4.3).
4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia
El objetivo es limitar y controlar el crecimiento hacia el exterior, exigiendo la justificación y el establecimiento de criterios objetivos para la ocupación de nuevos suelos en la periferia, tanto respecto a su cuantía como a su calidad (forma de crecimiento, etc.). Para ello, se suelen aplicar en los planes territoriales metropolitanos dos herramientas, cuyos destinatarios son los planes urbanísticos de los municipios (Einig, 2005: 51):
(1) El señalamiento en la cartografía de estos planes de zonificaciones consistentes en determinadas áreas que, por sus características y cumpliendo determinados requisitos, se declaran áreas de concentración preferente del crecimiento urbanístico.
(2) La fijación, para cada uno de los términos municipales, de parámetros cuantitativos como horquillas o topes máximos para el crecimiento poblacional, el crecimiento del suelo urbanizable residencial y el crecimiento del suelo urbanizable para actividades productivas.
La mayoría de los planes opera con la primera herramienta. Así, en función de las escalas cartográficas que más están al uso en los planes territoriales metropolitanos (1:50.000, 1:100.000), el planeamiento municipal tiene un menor o mayor margen de maniobra para proceder a la delimitación territorial concreta de estas áreas.
Con menos frecuencia se usan los parámetros cuantitativos para orientar y limitar el crecimiento urbanístico, por el potencial de conflicto de intereses que lleva consigo la aplicación de esta herramienta.
Dentro de la experiencia comparada europea, pueden destacarse como ejemplos de la utilización de parámetros de este tipo los siguientes:
– La Norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía de 2006 y los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional en Andalucía, especialmente el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga y el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla, aprobados ambos en 2009.
– Los Planes Territoriales Parciales del País Vasco como, por ejemplo, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitana de 2006.
– Los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional (Regionalpläne) en el Land de Hesse; es un caso representativo el Plan Conjunto de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP), un instrumento combinado de planificación urbanístico-territorial que se aplica en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (capítulo 6).
4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público
Una pieza fundamental para impulsar el transporte público consiste en la realización de una planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo. Es un enfoque no solo presente en la planificación territorial de los países europeos, sino también de forma creciente fuera de Europa. Así lo muestran los planteamientos para un desarrollo urbano más sostenible (smart growth, new urbanism), especialmente en Estados Unidos (por ejemplo, en Portland o San Francisco), Canadá (Vancouver y Toronto) y Brasil (Curitiba), que optan por el Transit Oriented Development (TOD)18.
Se trata de lograr optimizar el acceso al transporte público (sobre todo ferroviario) e incrementar su uso con la idea de reducir la dependencia del uso del coche privado. Se implantan usos mixtos (residencial, terciario, equipamientos) cuyo punto central son estaciones de trenes o metro o paradas de tranvía o auto-bús, dotadas en muchas ocasiones de aparcamientos disuasorios (park+ride) para incentivar la intermodalidad y permitir el uso del transporte público a personas que viven en las partes más alejadas de un área metropolitana a la que no llegan las redes ferroviarias. Un elemento central es que en el entorno inmediato de los grandes intercambiadores y paradas se permiten mayores densidades.
El impulso del desarrollo de las redes y servicios del transporte público ferroviario en combinación con un crecimiento urbanístico compacto a lo largo de sus trazados, con mayores densidades en el entorno de los intercambiadores y paradas, propicia un mayor uso del transporte público ferroviario. Esto es relevante desde la perspectiva de la rentabilidad económica de esta modalidad de transporte. La ciudad compacta con mayores densidades de uso residencial a lo largo de los ejes de desarrollo urbano y, especialmente en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas, significa la creación de condiciones financieras favorables para el desarrollo de las infraestructuras de transporte ferroviarias, porque se genera un umbral de población mínimo necesario (es decir, usuarios del tren, tren-tram o metro que viven a una distancia peatonal cerca de los intercambiadores y paradas y que pagan cada día el servicio prestado) que asegura la viabilidad económica de estas infraestructuras de elevado coste de construcción.
Por otra parte, existen ventajas desde la perspectiva ambiental. Se reducen los problemas de congestión del transporte, ya que la movilidad vinculada al coche particular disminuye tanto por la generación de proximidad, mediante la mezcla de usos, como por la oferta del transporte ferroviario como alternativa para el desplazamiento dentro del sistema urbano policéntrico. Asimismo, disminuyen los niveles de contaminación del aire y se hace frente al cambio climático, ya que la reducción de la movilidad por carretera en coche particular supone una reducción de las emisiones de CO2, uno de los gases de efecto invernadero (GEI). En suma, la planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo genera un círculo virtuoso en el que la ciudad compacta y la apuesta por el transporte público se retroalimentan mutuamente.
4.4.4. El desarrollo hacia el interior
Esta estrategia se desarrolla y opera sobre la base de las orientaciones de los planes territoriales, sobre todo en la escala del planeamiento urbanístico. Significa la densificación (Innenentwicklung,