La estabilidad del contrato social en Chile. Guillermo Larraín
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proceso que Argentina, Brasil, Colombia y Perú inician durante los años 2000 de convergencia hacia Chile. Es interesante destacar que, en parte, esta reversión de la fase 4 se debe a que estos países del continente abrieron sus economías. Esto es evidente en el caso de Colombia y Perú, menos obvio para Argentina y Brasil, aunque comparado con lo que esos países tenían en los años 80, existe un proceso de apertura.
Gráfico I.6. Ingreso per cápita de Chile respecto de América Latina
Fuente: elaboración propia a partir de Maddison (2018).
Algo hay que preservar: Tres fuentes históricas del desarrollo
Es claro que algo pasó en Chile en los años 80 y 90, algo que detuvo primero y terminó después con prácticamente un siglo de decadencia, un siglo de “desarrollo frustrado”, como diría Aníbal Pinto.
En Larraín (2005), se descomponen las reformas realizadas desde 1976 en adelante en tres áreas:
1. La apertura comercial. En 1974 existía una enorme varianza en los aranceles, cuyo promedio alcanzaba a 105%.3 A eso había que agregar una larga lista de restricciones no arancelarias al comercio exterior. Entre 1974 y 1976, se redujo la varianza y minimizaron las barreras no arancelarias. Hacia 1979, los aranceles eran homogéneos en 12% y había desaparecido una buena parte de las barreras paraarancelarias. Esto permitió que desde mediados de los 80 —y con un alto costo de ajuste, graficado en una disminución del empleo global de más de 20%—, el país se especializara en los productos en los cuales tenía ventaja comparativa. Esto se produjo por dos vías. Una, mediante una masiva reasignación de plantas existentes en sectores en decadencia hacia sectores en expansión. Dos, mediante el ingreso de nuevas plantas, de tamaño menor.
Esta apertura fue inicialmente unilateral, pero desde 1991 en adelante se convirtió en una política de integración comercial pactada que tuvo gran éxito. Desde 2000 en adelante, además, se ha ido produciendo una sistemática pero gradual integración a los mercados de capital.
2. Se logró estabilizar la economía. Si entre 1900 y 1970 el crecimiento per cápita fue de 1,5% al año, entre 1980 y 2014 fue de 3,2%. Pero además de eso, la volatilidad del crecimiento cayó sustancialmente: pasamos de una desviación estándar del crecimiento de 8,8% a una de 4,4% en los mismos períodos. Y si medimos la magnitud del cambio estructural operado por la inflación, vemos que para los períodos 1930-1970 y 1980-2014, la inflación promedio bajó de 19% al año a un 9,9%; y su volatilidad cayó estrepitosamente. Si consideramos el período desde 2001 en adelante, cuando se adopta el actual esquema de metas de inflación, los números son aún más impresionantes: la inflación promedio anual ha sido de 3,2% y la desviación estándar de solo 1,7%. El impacto positivo sobre la acumulación de capital humano y capital físico ha sido sustancial.
3. La tercera reforma consistió en el relativo desistimiento del Estado de intervenir directamente en la economía en tanto productor, salvo algunas áreas específicas como minería, banca y televisión. Esto se hizo mediante vastos programas de privatizaciones que duraron hasta los años 2000, y se extendió al área de las concesiones de infraestructura, lo que dura hasta nuestros días. Lo más controversial en esta materia ha sido la transferencia a privados de responsabilidades públicas tradicionales, en especial pensiones y salud.
Chile, fértil provincia señala que de estas tres macro áreas de reforma, solo la tercera es imputable íntegramente a la dictadura pinochetista, en el sentido de que no hay rastros en el debate intelectual previo al golpe de Estado de que se analizaran las privatizaciones como una alternativa de desarrollo. Ahora, incluso dentro de esta tercera área, la necesidad de una reforma de pensiones que evitara los abusos asociados al clientelismo y el comportamiento oportunista ya la señaló Aníbal Pinto en 1958, y en 1967 el Presidente Frei Montalva intentó crear el “Fondo de Capitalización de los Trabajadores”.
Las otras dos áreas de reformas (apertura comercial y la estabilidad macro) eran objetivos largamente añorados por buena parte del espectro político, en particular en la centroizquierda. Chile, fértil provincia argumenta que ello es claro en el primer intento de reforma económica moderna que, escarbando en la historia, se encuentra antes de la misión Klein & Saks —que es la enseñanza tradicional en las escuelas de economía en Chile—, sino en la denominada “gestión Frei” de 1954 y que tuvo como protagonistas impensados a Carlos Altamirano, Aníbal Pinto, Jorge Ahumada y al propio Eduardo Frei Montalva.
4. Chile frente al espejo (retrovisor). Díaz, Lüders y Wagner (2007) recopilaron, en la misma lógica de Maddison y usando una metodología similar, datos sectoriales y macroeconómicos de Chile desde 1810 en adelante. Esta información la hemos actualizado usando los datos de crecimiento de la Información Histórica del Banco Central de Chile y estimaciones de crecimiento de la población de la Organización de Naciones Unidas. El cuadro siguiente muestra, para las cuatro fases identificadas, el crecimiento y la inflación promedio del período y la volatilidad de ambas variables, medidas por la desviación estándar.
Cuadro I.1. Macroeconomía de Chile: 1870-2018
Fuente: elaboración propia basado en UC (2018), Banco Central (2019).
El cuadro I.1 es bastante elocuente: el crecimiento per cápita promedio desde 1870 hasta fines de los 80 era inferior al 1,8% por año, mientras que desde 1990 en adelante el crecimiento prácticamente se duplicó. Ello amerita una nota destacada. Pero esto va más allá porque la volatilidad del crecimiento se redujo prácticamente un 66%. No solo Chile ha crecido desde 1990 en adelante al doble de su tasa histórica, sino que también es mucho más estable. Hasta 1990, era común que hubiera grandes recesiones en nuestro país. Como parámetro, recordemos que en los últimos 30 años, desde el retorno a la democracia, ha habido dos recesiones en que el PIB cayó un 0,8% en 1998 y 1,0% en 2008. Pues bien, entre 1900 y 1990 hubo 19 años en los cuales el PIB cayó más de 2% en el año, 13 años en que el PIB cayó más de 5% en el año y nueve años en los cuales el PIB cayó más de 10%.
El bienestar que esta mayor estabilidad trajo fue enorme.
Una visión alternativa al problema de la inestabilidad es la inflación. En el siglo XIX Chile era conocido por ser un país de alta inflación. Se escribían libros sobre el problema inflacionario chileno, por ejemplo Fetter (1928). En las fases 2 y 3, la inflación fue creciente hasta 1974. Luego del ajuste macroeconómico, la dictadura solo estabilizó la inflación en 23,6% al año. Este número refleja bien la política inflacionaria durante todo el período. La inflación en 1989, último año de gestión íntegra de los militares, la inflación fue 21,4%. En democracia la inflación se redujo y, nuevamente, su volatilidad cayó de manera espectacular.
Es decir, el período desde la vuelta a la democracia ha coincidido con el mayor crecimiento y la menor inflación de la historia.
El mayor crecimiento per cápita promedio, la menor inflación y la mayor estabilidad macroeconómica han tenido impactos significativos sobre la calidad de vida de los chilenos. No vamos a detallarlos aquí, pero el lector interesado puede ver, por ejemplo, La paradoja aparente, de Patricio Meller.
Desconfianza y compromiso: El frágil contrato social en 2019
Siguiendo la racionalidad desplegada anteriormente, el problema institucional de Chile no se entiende desde una lógica utilitarista. Según esta, la mayor abundancia de bienes y servicios que toda la población goza en Chile debiera conducirnos a una mayor paz social. Pero no es así.
Si uno compara la situación de Chile, usando la Encuesta Mundial de Valores,4 con otros países de ingreso medio-alto o alto, como Alemania, Australia, Estados Unidos, España y Uruguay, cinco características lo distinguen.
Lo primero es la valoración —casi un 60% de aprobación— del crecimiento económico. Encuestas paralelas, como las del Centro de Estudios Públicos, ratifican que la población valora el progreso económico, pero con dos características. Por un lado, la gente asocia ese