Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón
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dará resultados diferenciados, aun en espacios y contextos similares. Por ejemplo, el presupuesto participativo, con diseño idéntico, aplicado en lugares diferentes o aun en el mismo lugar, pero en tiempo diferente, tenderá a mostrar resultados diferenciados.
El proceso de la gobernanza, entonces, se entiende como constante e inacabado, las relaciones entre actores públicos, sociales y privados siempre darán como resultado procesos de gobernanza; sin embargo, estos procesos de gobernanza no siempre serán los mismos, aunque siempre hablen de lo mismo, la gobernanza (relaciones de poder), es decir, de la estructuración de fuerzas en los juegos de toma de decisiones, de las formas en que se estructura y ejerce el poder.
Por lo tanto, a + b siempre será c, pero ni a, ni b, ni c serán perfectamente iguales en otro momento. Con esto, la gobernanza seguirá siendo gobernanza, pero no exactamente el mismo proceso de gobernanza, los actores sociales serán actores sociales, pero éstos no serán los mismos al analizar casos semejantes y, probablemente, las preferencias de ciertos actores no permanecerán intactas en el tiempo; por esta razón, en la arena pública y procesos de gobernanza siempre habrá actores públicos y privados (entre estos últimos, sociales y económicos), pero no serán siempre los mismos o con idénticas preferencias intactas en el espacio-tiempo.
GOBERNANZA Y SUS CONCEPCIONES
Como se ha mencionado con anterioridad, la gobernanza es un término polisémico, algunos autores la denominan concepto “paraguas” (Porras, 2007, 2011, 2012; Méndez, 2012), dada la gran diversidad y amplitud del concepto. A lo largo de este texto se han visto algunas definiciones que se han dado al mismo; ahora, este ejercicio se hará un tanto más amplio, aunque la intención de este apartado es lograr conjugar un concepto más acotado.
A principios de la década de 1990, Kooiman (1993) la definía como un nuevo orden sociopolítico que se crea a través de una creciente interdependencia entre actores sociales y gubernamentales. Lo que muestra aquí, como se mencionó en el apartado anterior, la necesidad de herramientas que permitan salir de las crisis a las cuales ya se hizo mención, por ello, se hace referencia a la creación de un nuevo orden sociopolítico, soportado en la interdependencia de los actores.
Otras formas de concebirla, sin estar alejadas de la anterior, son los estudios que hacen referencia a entender la gobernanza como una nueva forma de democracia: gobernanza democrática (Bardhan, 2005; Peters, 2005; Colomer y Negretto, 2002). Bardhan (2005) la presenta como una forma de descentralización del poder, concebido éste como un movimiento mundial, principalmente centrado en países en desarrollo; este autor menciona que la descentralización se lleva a cabo del gobierno central hacia los gobiernos locales, con el fin de que estos últimos sean más fuertes y eficientes; además de ser un nuevo mecanismo para la recolección de información y preferencias en el nivel local y facilitar el monitoreo público del ejercicio público en el ámbito local. La descentralización en este caso es vista como una herramienta que dota de mayor autonomía política, económica y social a los gobiernos locales, lo que deberá facilitar la rendición de cuentas dada la naturaleza y características de este nivel de gobierno, por lo tanto, eso es entendido como nuevos procesos democráticos o de gobernanza (Bardhan, 2005, Valencia, 2020).
En ese sentido, Peters (2005) considera a la gobernanza como participativa además de que ésta puede ser entendida como sinónimo de empoderamiento o gobierno participativo. El común denominador de estos términos es una mayor apertura del espectro público, sobre todo en los espacios de toma de decisiones, la participación que se da no sólo es consultiva, sino deliberativa, lo que lleva los espacios de la democratización más allá de la democracia representativa o electoral.
La gobernanza también puede ser vista desde el nivel de gobierno que ejerce la política o programa público, o la intervención de varios de éstos con la sociedad. Las principales diferencias se han dado entre la escuela sajona y la angloamericana ya que se observan las concepciones de Rhodes (1997) y Stoker (1998), ambos autores tienen en común la visión de la gobernanza como fenómeno político donde su característica central es la fragmentación del poder dentro de las organizaciones que lo ejercen, acompañado de amplia participación social en la toma de decisiones públicas, con formas de interorganización y donde el gobierno no tiene el control completo en la dirección y toma de decisiones (Guarneros, 2011; Valencia, 2020).
Sin embargo, la escuela americana representada por Peters y Marinetto, entre otros, hacen la crítica a esta forma de concebir a la gobernanza y mencionan que existen diferencias entre los niveles de gobierno que aplican o ejecutan el poder, ya que sus funciones también son diferenciadas; por lo tanto, existirán diferencias marcadas entre los niveles de gobierno que ejecuta y busca generar equilibrios, lo que da paso a lo que denominan gobernanza local, su principal característica es la disminución de la centralidad e injerencia del gobierno en lo público y esta parte que no ejerce el gobierno es retomada por los sectores sociales y económicos, acompañada por nuevos modelos en la prestación de servicios y estructuras administrativas (Guarneros, 2011).
En general, existen muchas formas más de observar a la gobernanza, entre ellas, encontramos a la gobernanza transfronteriza, la gobernanza global, la gobernanza ambiental, la gobernanza del agua, la gobernanza migratoria y, así, una larga lista que hace referencia a fenómenos sociales tan diversos como la actividad antropogénica puede generar; por ello, la tendencia a denominarle “paraguas”, ya que es a través de los postulados y su contenido normativo cargado de supuestos positivos en su accionar que llevan a crear espacios de interacción (todos diversos) pero que son denominados como gobernanza X, Y, y un largo etcétera, proporcionando un amplio campo de términos que denotan las formas que los procesos de interacción entre actores gubernamentales, sociales y económicos, generan para la definición de metas y objetivos comunes, todas con la intención de crear valor social.
Por otra parte, también se pueden observar los procesos tratando de no generar prejuicios sobre la forma en que éstos tendrían que dar resultados; por el contrario, se trata de observar como son los intercambios en la definición de metas y objetivos, los procesos de toma de decisiones, el seguimiento y la evaluación de acciones, el resultado que de esto se obtiene, también nos puede decir que tipo de gobernanza se genera, pero esta vez, sin la carga normativa. De estos ejercicios de investigación es que nacen procesos que se pueden denominar gobernanza autoritaria o vertical, o democrática, entre muchas más que dan cuenta de la microfísica del poder en las interacciones sociales.
ACOTANDO A LA GOBERNANZA
El análisis de forma general sobre el comportamiento del concepto de gobernanza concuerda con el subcapítulo anterior (“Gobernanza y sus concepciones”), donde se pueden encontrar dos grandes grupos de estudios, ambos ligados a los estudios y análisis de redes, pero, por otra parte, se encuentran aquellos que contienen preceptos normativos íntimamente acompañados de las directrices propias de la sociedad civil y su carga positiva como mecanismo organizador de preferencias y necesidades, y sus formas de interacción con entes públicos y privados, y una concepción más general del concepto, que alude a todas las relaciones para la resolución de problemas públicos en los que pueden intervenir actores estatales, sociales y privados; o entendida como toda relación de poder en la arena pública en la que interviene más de un actor.
Dentro de este último tipo de estudios de gobernanza se encuentran aquellos que dan cuenta de las redes de política pública, en las que se incluyen todo tipo de éstas, formales o no, organizadas, semiorganizadas o improvisadas, y sus diversas formas de interacción, choque, negociación y creación de concensos y disensos, más o menos estables, que muestran la segmentación del poder dentro de la arena pública.
De estos dos grandes grupos se pueden encontrar algunas variedades de estudios que, más o menos, se contienen en la enunciación de los tipos de conceptos propuestos por Zurbriggen (2011), específicamente los referentes al concepto dos (acotado a redes organizadas) y el tres que se refiere a la concepción amplia de gobernanza (que supone una pérdida de hegemonía por parte del Estado), pero que de alguna manera hacen alusión a las redes de política pública, pero con diferente naturaleza.
Como se ha mencionado en este texto, así como en otros trabajos similares, existe una cantidad importante