Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón
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no son del todo claras, en ocasiones suelen traslaparse.
Como se ha mencionado anteriormente, los modelos y conceptos sobre gobernanza son diversos; históricamente, en Europa se han desarrollado desde la década de 1950 hasta la de 1970, donde prevalece un modo jerárquico, entendido como un modelo de gobierno soportado en la autoridad estatal; en los años ochenta se plantea el modelo denominado de mercado, éste se centra en el precio, la eficiencia, la eficacia y la descentralización, el cual está ligado a los principios de la nueva gerencia pública. Ya en la década de 1990 emergen los modelos de red de gobernanza, las redes suponen lazos de interdependencia, la confianza y la empatía. Este modelo (redes) se considera como una forma híbrida entre los dos anteriores, el jerárquico y el de mercado, dando lugar al surgimiento de una nueva tecnología de gobierno o forma de gobernar (Zurbriggen, 2011; Thompson et al., 1990; Peters, 1998).
Por lo tanto, se pueden identificar cuatro conceptos dominantes en este periodo en Europa:
El primero (Zurbriggen, 2011; Jessop, 1998) define a la gobernanza como heterarquía, entendiendo por ésta la existencia de interdependencia y coordinación negociada entre sistemas y organizaciones. Estos autores mencionan que existen tres modelos de regulación dentro de las sociedades: la primera, jerárquica (autoridad); la segunda, económica (definida por las reglas del mercado), y la última, heterárquica (por redes autoorganizadas y asociaciones). Los tres modelos coexisten en configuraciones variadas; para los autores, la configuración que predomina en la actualidad es una extensión de mecanismos heterárquicos, en detrimento de los otros dos. Visto desde esta perspectiva, se asocia la gobernanza con la sociedad civil, de aquí el nexo con la carga normativa injustificada, ya que desde esta perspectiva se ha asociado a la gobernanza con procesos consensuales, equitativos e igualitarios, cimentados en fuertes lazos de confianza y deliberaciones lógicas coherentes, como una extensión o reproducción de los valores que enarbola la sociedad civil (Zurbriggen, 2011; Sǿrensen y Torfing, 2009).
El segundo es un concepto más acotado que excluye toda forma de interacción política que no esté organizada en términos de una red horizontal. Esto supone el empoderamiento de organizaciones del sector privado y la sociedad civil, de la misma forma que supone un declive de las potestades estatales; así, se presume que las políticas no necesariamente emanan de la autoridad estatal o del sector público, sino que es un proceso que involucra a una pluralidad de organizaciones públicas y privadas. Con ello, el enfoque de redes de política pública es una forma emergente de gobernanza, ya que se profesa una creciente interdependencia entre el Estado y actores no estatales (Mayntz, 1994; Zurbriggen, 2011).
El tercero se basa en una concepción más amplia de la gobernanza (Rhodes, 2007), ya que contempla la diversidad de niveles de gobierno en lo regional, nacional, supranacional y local, y una amplia demanda de participación de sectores voluntarios y privados para la prestación de servicios y la toma de decisiones públicas. Se supone la pérdida de hegemonía estatal, dependiendo ahora de mecanismos de dirección, negociación, coordinación y diplomacia por parte del Estado hacia los sectores emergentes.
Por lo tanto, la gobernanza se caracteriza por redes de organizaciones e individuos que colaboran en redes semiautónomas y en ocasiones autogobernadas, basadas en objetivos comunes que suponen lazos de confianza (Zurbriggen, 2011). Así, retomado la postura de Rhodes (2007), gobernar sin gobierno resume esta forma de gobernanza; ya que gobernar desde esta perspectiva implica un proceso interactivo, ya que ningún agente, sea cual sea su naturaleza (pública, privada y/o social) tiene el monopolio del conocimiento, ni capacidades de emplear los recursos, de tal forma que permita la resolución de problemas públicos de forma unilateral (Zurbriggen, 2011).
Finalmente, el cuarto concepto define a la gobernanza como el conjunto total de interacciones entre organismos públicos, sector privado y sociedad civil, orientadas a la resolución de problemas públicos; con ello, el concepto final de gobernanza es un concepto general que contiene a todas las formas de gobernanza antes descritas (Zurbriggen, 2011; Pierre y Peters, 2000).
Así, podemos encontrar dos grandes grupos de gobernanza, los ligados al primer concepto, esto es, con contenidos normativos positivos al concepto y ejercicio de políticas, el segundo y tercer tipos, se pueden considerar dentro del primero al hacer referencia a las redes como principal mecanismo de operación en los asuntos comunes, por lo tanto, públicos; por otra parte, los ligados al cuarto concepto, que da cuenta de un concepto general, de alguna forma holístico, que permite dar cuenta de las relaciones de poder a través de redes, pero no como un elemento normativo y específico, permanente y planificado, sino que también permite interpretaciones de las relaciones de poder en la determinación de problemas comunes, que no responden forzosamente a procesos planificados y acotados, por el contrario, como procesos intempestivos, más o menos organizados y permanentes que encuentran sentido derivado de problemas específicos que incentivan la participación de diversos sectores sociales y privados, dependiendo de la naturaleza a la que atiende un problema público.
Podemos observar, de forma más o menos general, cómo se ha desarrollado el concepto, respondiendo de diferente manera ante los cambios sociales, económicos y políticos; por lo tanto, se pasa de diversas formas de gobernanza en términos del diseño de Estado y el comportamiento del mercado, sin dejar de lado las presiones sociales.
Con ello se hace notar que estas formas de comprender a la gobernanza no son iguales para todos los Estados, en tiempos iguales o, siquiera similares, la evolución de la sociedad y el comportamiento de los Estados ante las presiones del sector privado y social son vastas y diversas; por ello se debe tener en cuenta, para el estudio de la gobernanza, el devenir histórico del espacio social y geográfico que se analiza, considerando los niveles de gobierno al que pertenece, así como a las tradiciones culturales del propio espacio.
Además, la noción de gobernanza dota de nuevas perspectivas para el análisis de la complejidad de los procesos en la toma de decisiones de interés público, en la que intervienen una pluralidad de actores que interactúan para promover, formular, crear y negociar intereses que puedan ser considerados como soluciones a problemas y necesidades públicas, poniendo en juego sus conocimientos y recursos, costumbres, ideas y normas, independientemente de la corriente teórica a la que se haga referencia.
En este sentido, las narrativas sociohistóricas sobre el origen de la gobernanza pueden variar dependiendo de la visión y el perfil de quién da cuenta de ello; sin embargo, se puede observar qué fenómenos históricos están inmersos dentro del proceso, partiendo de la crisis del Estado benefactor hasta la crisis de los modelos de gobierno autoritarios (dictaduras en América Latina), y la generalizada crisis de legitimidad, eficiencia y eficacia de los gobiernos neoliberales (ésta se exacerba en diferentes tiempos, dependiendo de la ubicación territorial de las naciones, así como el desarrollo sociohistórico local) y sus periferias, que en mayor o menor medida concentran el sentimiento de enfado social. En general, el agotamiento de los modelos políticos y económicos nacidos de los principios de las políticas neoliberales, que con el tiempo se han visto rebasados dada las dinámicas sociales, dan como respuesta una variedad de virajes tan diversos como las sociedades mismas, así como las formas de interpretación y reinterpretación que plantean los nuevos postulados que orienten y dirijan el desarrollo social.
La gobernanza como fenómeno, pero aún más, como elemento normativo del accionar social y gubernamental, tendrá una serie de interpretaciones y reinterpretaciones (como las que se han marcado en este texto) tan amplia como los espacios de construcción social lo demanden, o sea, no todo proceso de gobernanza es igual (entendiendo por ésta la fragmentación del uso de poder en espacios de interacción social), ya que se verá afectado por el devenir sociohistórico de cada espacio, pero de igual forma, las necesidades y demandas por crear espacios de interacción normados por el concepto de gobernanza, que dan como resultado una diversidad de conceptos que atienden a una vasta variedad de problemas sociales. Entonces, se puede establecer que este concepto puede tener distintas acepciones y usos.
GOBERNANZA, USOS Y CRÍTICAS
Mario Bassols (2011) concibe a la gobernanza como un procedimiento moderno dentro de la tarea de gobernar, que se realiza a través del diálogo, la negociación y el esclarecimiento de metas, con la particularidad de ser fortalecido