Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón
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social y política de los Estados contemporáneos en Occidente. Este proceso de complejización está dado, entre otras cosas, por una creciente participación de actores ubicados de forma sistémica fuera del círculo gubernamental, pero que efectivamente y en los hechos participan de alguna manera y en algunas áreas en la tarea de gobierno. El planteamiento fundamental es que la gobernanza se materializa en redes (espacios o estructuras, como también se les denomina en la literatura especializada), cuyas características son la articulación de actores interdependientes pero autónomos, que se relacionan por medio de la deliberación y la negociación en la búsqueda de construcción de consensos, dentro de marcos jurídico-institucionales formalmente establecidos, pero con una alta dosis de autorregulación en la búsqueda del bien público y la contribución a la atención de las problemáticas sociales (Sørensen y Torfing, 2007; Luna y Velasco, 2017).
La idea de gobernanza que se plantea es una idea mucho más analítica que normativa y se basa en el reconocimiento de que la gobernanza es mucho más un medio (o un método, diferente a otros) que un fin en sí mismo. Esto significa que se comprende a la gobernanza como una forma de coordinación social y/o política para el logro de objetivos orientados a la incidencia en los asuntos públicos,7 que presenta variables grados de cooperación, colaboración, eficacia, eficiencia y legitimidad (democrática), por lo que se aleja de una visión que plantee que la llegada a la gobernanza o la existencia de la gobernanza es un bien en sí mismo. Desde esta perspectiva, podemos decir, en concordancia con Rothstein (2013), que se puede hablar de la calidad de la gobernanza. Es decir, la calidad de la gobernanza es variable y depende de un número indeterminado de factores que explican su adecuado funcionamiento como mecanismo para atender asuntos públicos y problemáticas sociales.
GOBERNANZA RURAL
Antes de discutir las características de una gobernanza que se pueda considerar de carácter rural, conviene abundar en la manera en la que este concepto se ha debatido en diversas latitudes y la forma en la que paulatinamente ha alcanzado la fisonomía que tiene ahora en los círculos académicos en donde se ha discutido con mayor profundidad. Esto permitirá reconocer su utilidad y capacidad heurística, como una herramienta para estudiar y analizar casos y experiencias específicas en el contexto mexicano.
En un análisis general de la literatura sobre la gobernanza rural, lo primero que destaca es que este debate tiene poco más de 20 años de existencia. Muy probablemente el número especial de la Revista de Estudios Rurales (Journal of Rural Studies), aparecido en 1998, es el primer espacio consistente dedicado directa y exclusivamente a analizar las nuevas formas de coordinación en varios ámbitos y aspectos del medio rural en Reino Unido, específicamente desde el enfoque de la gobernanza rural.
Integrado por algunos trabajos de corte teórico y estudios de caso, en la nota editorial del volumen, Mardsen y Murdoch (1998:1) preguntan: “¿por qué la gobernanza rural?”. La respuesta la construyen explicando que entonces en Reino Unido, pero también en otros países desarrollados, en los últimos años se habían observado cambios sustanciales en la manera en la que eran gestionadas y gobernadas las áreas rurales. Reconocen un proceso de complejización en el que los gobiernos dejaban de ser actores centrales, exclusivos y unívocos, para dar paso a la emergencia de procesos multiactores y multiniveles en los que la decisión sobre la cuestión rural se deslocaliza y se dispersa en diferentes espacios o estructuras de coordinación política. Por ello, afirman, en concordancia con lo que entonces ocurría en otras esferas de la vida pública, política y administrativa en diferentes países, que también en el ámbito rural se observa la transición del gobierno a la gobernanza, lo que significa “una nueva topografía de relaciones políticas”. Por su parte, Goodwin (1998: 5) en su colaboración hacía patente el asombro que le producía la falta de producción académica alrededor de la gobernanza rural y “el rechazo de los especialistas en temas rurales para involucrarse con los debates emergentes sobre las nuevas formas de gobernanza”, aspecto que resultaba “particularmente sorprendente cuando se consideran las dimensiones de los cambios ocurridos recientemente en la gobernanza de la sociedad rural” en Reino Unido (1998:6).8
Un segundo elemento que resulta notorio en un análisis de la literatura académica sobre la gobernanza rural es que a partir de 1998, las publicaciones que hacían alusión al concepto de manera directa y explícita se multiplicaron exponencialmente y se convirtieron en un tema de discusión recurrente en diversos ámbitos de los estudios rurales en el mundo. Se inauguró un área de estudio que se amplificó notoriamente en el siglo XXI y que en un primer momento se potenció a través de una discusión de corte más teórico, en donde se describía y analizaba una nueva composición y estructuración de los procesos de coordinación en las áreas rurales, en donde la participación de las agencias gubernamentales ya no era una característica única y exclusiva. En este esfuerzo contribuyeron autores como Jones (Jones y Little, 2000) y Little (2001), quienes plantean y reconocen la existencia de un nuevo modo de coordinación política y social en el espacio rural en diversos países del mundo, en donde el papel de las asociaciones y organizaciones no gubernamentales resulta un componente clave, dado que éstas materializan la posibilidad de la participación ciudadana colectiva y contribuyen en el establecimiento de metas y objetivos claros para redes o espacios (de gobernanza) que, dado su carácter interdependiente, requieren de un monitoreo y seguimiento permanente.
En esta misma línea, Edwards, el propio Goodwin, Pemberton y Woods (2001) enfatizan la importancia que ha ganado en los espacios rurales la participación de actores con un carácter no gubernamental y no mercantil para la atención de diferentes asuntos y aspectos que usualmente eran abordados por las agencias de gobierno o a través de mecanismos de negociación o concertación entre éstas y distintos participantes interesados (stakeholders) provenientes del ámbito empresarial. En el caso de Wiskerke, Bock, Stuiver y Renting (2003), resaltan dos elementos en su análisis sobre la gobernanza rural: por un lado, el reconocimiento de la necesidad de generar estructuras y redes flexibles de gestión de lo rural, las cuales deberían tener un carácter autorregulado y autoorganizado mucho más profundo que lo que se había experimentado en las décadas anteriores. Por el otro lado, es muy importante la asociación de “lo rural” con la cuestión de la protección ambiental, de ahí que los autores apuesten por las cooperativas ambientales como el nuevo sujeto portador del desarrollo social. Por último, en este primer grupo de trabajos, una importante aportación, se encuentra en el artículo de Conelly, Richardson y Miles (2006), quienes incorporan la discusión sobre la legitimidad en el debate sobre la gobernanza rural. En su opinión, la legitimidad es una precondición necesaria para que los grupos o participantes involucrados (stakeholders) en las redes de gobernanza puedan promover y eventualmente alcanzar sus objetivos. Sin embargo, señalan que ésta no debe proceder de cualquier tipo de fuente, sino que debe provenir de arreglos democráticos y suficientemente representativos para que su funcionamiento sea adecuado.
En tercer lugar, a la par de la discusión teórica, que trataba de reflejar una nueva realidad en la manera en la que se organizaba y coordinaba la vida rural, comenzaron a surgir numerosos trabajos basados en estudios de caso y éstos se han multiplicado hasta la actualidad. Es importante hacer notar también que, durante la primera década del nuevo milenio, prácticamente la totalidad de estos estudios se hicieron en países desarrollados. En Reino Unido, tal como ya se señaló, fue la primera referencia de análisis entre los estudiosos de la gobernanza rural (Ward y McNicholas, 1998; Edwards, 1998; Tewdwr-Jones, 1998; Woods, 1998; Mardsen y Murdoch, 1998; Clark, Southern y Beer, 2007). Pero pronto esta literatura abarcó otros países del mundo desarrollado: Australia (Wilson, 2004; Pini, 2006); Italia (Gulisano, Marcianó, De Luca, Calabró, 2005; Brunori y Rossi, 2007); Holanda (Boonstra, 2006; Derkzen, 2008); Alemania (Giessen y Böcher, 2009; Kupper, 2010); España (Díaz, Vidueira y Gallego, 2011), entre algunos otros.
Es interesante observar que, hasta cierto punto, también en el ámbito de la gobernanza rural se puede corroborar el sentido y contenido del cambio generacional descrito en el debate sobre la gobernanza en el apartado anterior. En efecto, frente a un inicial entusiasmo por mostrar y divulgar las novedosas formas, más colaborativas, de coordinación en el ámbito rural, en donde la creciente participación de actores no gubernamentales, el reconocimiento de la interdependencia entre ellos, el fortalecimiento y expansión de procesos deliberativos,