Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón
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sobre la naturaleza y la calidad de estos espacios, sobre su interior y exterior organizacional, sobre los factores y la manera en que éstos aparecen y se forman o se diluyen y desaparecen, sobre las características de los perfiles más adecuados para su potenciación, impulso y fortalecimiento, sobre los riesgos de la simulación y otros importantes debates en términos de su diseño, la manera en que operan, funcionan y se desempeñan y también sobre los resultados que ofrecen a la sociedad o al sector, o ámbito en el que fueron creados.
Se puede decir, como un cuarto punto, que la importancia de la gobernanza rural como objeto de investigación en diferentes partes del mundo generó rápidamente un interés que comenzó a rebasar el perímetro académico, para colocarse en el foco de atención de algunas instancias intergubernamentales con cierta capacidad de influencia en los procesos de política pública en los niveles global y nacional. En este aspecto, resulta de particular importancia la publicación de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (2006), The New Rural Paradigm: Policies and Governance. A través del análisis de programas y políticas en algunos países miembro, como “Rural Lens” en Canadá, el “Programa de Política Rural Multianual” en Finlandia, “Regionen Aktiv” en Alemania, la nueva “Estrategia Rural” en Reino Unido, “Agenda for a Vital Countryside” en Holanda, el programa “Microrregiones” en México y la iniciativa “LEADER Community” en el nivel europeo, se da cuenta de la existencia de un nuevo paradigma de coordinación política, social y económica en los países miembro de la organización en el ámbito rural. Al respecto el documento concluye que:
El “nuevo paradigma rural” de gobernanza demanda importantes cambios en la manera en la que se conciben y se implementan las políticas públicas, de manera que éstas incorporen un enfoque de transversalidad y una lógica multiactor. Diseñar políticas públicas para el desarrollo rural dirigidas a comunidades y territorios muy diferentes obliga a reconocer y aprovechar el conocimiento que poseen numerosos y variados actores provenientes de los sectores público y privado. Por ello, las estructuras administrativas tradicionalmente jerárquicas son inadecuadas para gestionar de manera efectiva este nuevo tipo de políticas públicas, por lo que es necesario hacer ajustes en tres dimensiones de gobernanza: horizontalmente a nivel central y local y verticalmente a lo largo de todos los niveles de gobierno (OCDE, 2006:17).9
Es importante apuntar que el texto se enfoca en la documentación de los procesos de coordinación entre los variados participantes (stakeholders) de los nuevos programas y estrategias echadas a andar en algunos países, más que las características, calidad y resultados de las redes de gobernanza construidas para materializarlas, por lo que en muchos sentidos se trata de un documento fundamentalmente descriptivo y normativo.
Por el contrario (en quinto lugar), con un matiz mucho más analítico, la compilación de Cheshire, Higgins y Lawrence (2007) constituye uno de los trabajos más comprensivos e influyentes en el tema de la gobernanza rural producidos hasta hoy y un punto de relanzamiento del tema en el ámbito académico. En el trabajo, los diversos autores participantes analizan de manera comparada las cambiantes formas y estructuras de gobernanza rural en diversas latitudes del mundo. De igual manera, indagan sobre la emergencia de nuevas formas de gobierno en las áreas rurales, que desde su perspectiva han transitado paulatinamente a esquemas de gobernanza que han difuminado la línea divisoria existente entre el gobierno y la sociedad civil y otros actores relevantes en la atención de temas como la producción agropecuaria, el impulso de la sustentabilidad de los ecosistemas, la disminución de la pobreza en las áreas rurales, el manejo colectivo de los recursos naturales, entre muchos otros. Desde la perspectiva de Cheshire, Higgins y Lawrence (2007), en diversas latitudes, es observable un paulatino tránsito hacia formas menos centralizadas del poder, orientadas a la atención de la problemática pública en las áreas rurales, en donde actores como los productores, los comerciantes e intermediarios, ONG, pueblos originarios, jornaleros, trabajadores sin tierra, comunidades locales y/o agencias de gobierno de diversos órdenes participan colectivamente para delinear e implementar las políticas públicas en el medio rural.
Lo interesante de este trabajo radica en que, a través del análisis de casos en diversos países de Europa, en el Sudeste Asiático, el norte de América y Australia, se observan diversos grados de profundidad en la transición desde formas más de Estado-céntrico hacia la construcción y operación de redes multiactor orientadas a la atención de problemas públicos en el mundo rural. Con muy diversas características y cualidades propias de los contextos analizados, los compiladores observan algunas tendencias generales en tres temas analíticos diferentes: los actores, el locus o espacio de gobierno y su proceso de conducción (Cheshire, Higgins y Lawrence, 2007: 14) y llegan a la conclusión de que la nueva (y participativa y democrática) gobernanza rural presenta todavía en la mayoría de los países importantes retos para consumarse como una realidad y para dejar de ser más que un horizonte deseable. En su opinión, probablemente, en este sentido, el reto mayor que enfrenta este nuevo paradigma de coordinación rural es el desequilibrio de poder existente entre actores diferenciados sistémicamente que tienen distintas características y capacidades con una variable capacidad de interlocución e intercambio con los otros actores participantes en las redes (Cheshire, Higgins y Lawrence, 2007:300), aunque al final lo que destaca es el reconocimiento de que hay una “nueva” estructura de relaciones de poder en el ámbito rural en numerosos países del mundo y eso determina nuevas formas de gestión, gobierno y, más aún, de gobernanza.
Más allá de lo anterior, algo que resalta en el volumen por dichos académicos es que, aunque el foco de análisis siguen siendo los países en desarrollo, se incorporan, casi por primera vez, estudios de caso de países en desarrollo o economías emergentes. Los trabajos sobre Hungría (Nemes, High y Huzair, 2007); Filipinas (Saladar y Loveridge, 2007); India (High, Slater y Rengasamy, 2007); República Checa y Bulgaria (Sikor, 2007) y Argentina (Rodríguez-Bilella, 2007) contribuyeron de manera sustancial a amplificar el espacio del debate sobre la gobernanza rural en el mundo. Con ello, nuevas preguntas emergieron alrededor de las características específicas de las nuevas formas de coordinación social y política rural en contextos con variados grados de institucionalidad, complejas y agudas contradicciones socioeconómicas, volúmenes poblacionales extremadamente diferenciados, la permanencia de poderes de corte caciquil, entre muchos otros.
En sexto lugar, tal parece que después de la publicación de este trabajo, la producción académica alrededor de la gobernanza rural se disparó y se convirtió en un tema importante de análisis en el nivel académico no sólo en Europa occidental, sino en otras regiones del mundo. Aunque existen algunas excepciones, como los trabajos de Datta y Sen (2000) sobre India o los artículos de Tao y Qin (2007) y Liu y Wu (2007) sobre China, los estudios de caso realizados en países en desarrollo se han multiplicado en la presente década. Análisis sobre India (Nagarajan, Jha y Pradhan, 2013); Sudáfrica (Mazibuko, 2014); Vietnam (Acuña, Cuong, Anh y Tung, 2015); Nigeria (Ikegwuoha, Onyenwigwe e Ifeanyi, 2015; Offong, 2016); China (Kennedy, 2013); Tanzania y China (Abdulrahman y Bin, 2016); Colombia (Rico, 2017), entre otros, ejemplifican consistentemente el creciente interés de académicos por profundizar el análisis de la gobernanza rural en otros contextos y con diferentes configuraciones en las relaciones de actores gubernamentales y no gubernamentales en el ámbito rural.
ESTUDIOS PRECURSORES SOBRE LA GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO
El análisis precedente nos permite dejar claro que la cuestión sobre la gobernanza rural es un debate abierto y en desarrollo en el nivel global, en el que académicos y especialistas en muy diversas partes del mundo han contribuido de manera crecientemente abundante y que en la actualidad sigue siendo una veta importante de investigación. Sin embargo, es de sorprender que en México este debate se ha dado de manera muy incipiente y superficial aun a pesar de que en el nivel empírico/práctico en las últimas décadas se han experimentado transformaciones estructurales en los modos de coordinación y gestión de las áreas rurales. Carton De Grammont desde la década de 1990 documentaba esta importante metamorfosis:
[…] la transformación del campo mexicano en este fin de siglo es tan profunda que no solamente hay que hablar de cambios, sino de transición de una sociedad agraria tradicional hacia una sociedad rural compleja y diversificada (Carton De Grammont, 1995:37).
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