Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso. Juan José Sanabria López
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La evaluación es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos en un régimen democrático) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.
Si evaluar es formular un juicio de valor, en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello, es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores.27 A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.
Sin embargo, la evaluación es percibida como una actividad vertical, cuantitativa, administrativa y directiva, tendente a justificar la sanción por no cumplir con los objetivos establecidos; de ahí que se haya desarrollado, por un lado, una actitud más o menos común, entre algunos sectores tanto del ámbito público como del privado, de resistencia a su ejercicio, y, del otro, un comportamiento de apego burocrático al reglamento por temor a una eventual sanción entre los servidores públicos.28
En contraste con estas creencias, para Claudia Maldonado Trujillo y Gabriela Pérez Yarahuán la evaluación tiene un enorme potencial transformador: a) a las organizaciones públicas y sociales les permite rendir cuentas, aprender y orientarlas a resultados; b) propicia el debate público informado por evidencia; c) reduce las asimetrías de información sobre el destino y el sentido de la movilización de recursos públicos y d) contribuye a la legitimidad democrática y a la gobernabilidad.29
Según Jean-Baptiste Harguindéguy, al término evaluación se le puede definir como la tarea de recabar información sobre las consecuencias de la puesta en marcha de un programa público; esta recopilación de información se centra en las organizaciones y los programas de acción pública, ya que cualquier seguimiento de un programa obliga a interrogar sobre las rutinas que la propia burocracia está llevando a cabo, por lo que la evaluación trata de:30
1) Conocer el objetivo central de la política o programa en cuestión.
2) Fijar criterios previos de evaluación suficientemente claros para los actores receptores de dicha información.
3) Describir lo que ha pasado y si los resultados se adecuan a lo esperado.
4) Entender por qué se han producido los resultados registrados: si funciona la política o programa, no existe problema; pero si no funciona, puede que la culpa del fallo sea de la propia teoría del cambio sobre la cual se basa el programa, o bien que sea la culpa de un elemento externo no previsto.
5) Prescribir consejos para mejorar la política o programa.
En este sentido, y siguiendo nuevamente a André Roth, la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. La evaluación es una práctica seria de argumentación que necesita estar basada en información que sea pertinente, ya que permite a las autoridades públicas y a los ciudadanos opinar con menos subjetividad acerca de los efectos de las acciones públicas. La importancia de la evaluación no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados.31
La evaluación de políticas públicas, entonces, no es solamente un instrumento técnico, sino también un mecanismo político fundamental, ya que en los regímenes políticos democráticos32 los productos de la evaluación tienen diferentes utilidades, a saber:33
• El control del poder legislativo de las actuaciones del poder ejecutivo.
• La presentación de resultados a los usuarios de los servicios públicos y al resto de los ciudadanos.
• El mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores públicos y privados que participan en las políticas públicas.
En un régimen de gobierno democrático, las autoridades públicas tienen que rendir cuenta de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que intervienen y legitimar, con resultados, sus decisiones; así, la evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las actuaciones ante los ciudadanos.
La evaluación de políticas públicas es una herramienta que emplean las autoridades públicas de los regímenes democráticos para comprender, comunicar y controlar porque:34
a) Tratan de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la acción pública para fundamentar de manera lo más acertada posible las acciones futuras.
b) Tienen la obligación de comunicar para explicar, con base en una información argumentada, y dialogar con sus públicos con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones.
c) No pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan.
Como se ha podido apreciar, la evaluación en general, y particularmente la evaluación de políticas públicas, es un acto de designación de valor, y por ello es un acto político, que se presenta como un asunto complejo en el momento en que intervienen los valores y creencias de los diferentes actores que participan en el acto de evaluación. Pero, ¿desde cuándo se ha incorporado el ejercicio de evaluación a la acción de gobierno? Precisamente este punto será objeto de análisis en el siguiente apartado.
La evaluación de la acción de gobierno
Los antecedentes del empleo de la evaluación para efectos de la acción gubernamental se remontan a la "aritmética política" desarrollada en la Gran Bretaña durante el siglo XVII, pero los primeros estudios que podrían considerarse como evaluaciones formales se encuentran en las investigaciones de los académicos franceses del siglo XIX André Michel Guerry y Jules Depuit. Guerry, en 1833, publicó un estudio en el que trató de demostrar que la educación no disminuía la criminalidad. Mientras que Depuit, en 1844, evaluó la utilidad de las obras públicas, como los caminos y los canales. Fue en los Estados Unidos, en los campos de la educación y la salud, en donde surgieron los primeros estudios sistemáticos de evaluación durante los primeros años del siglo XX.35
Sin embargo, no fue hasta la segunda mitad del siglo XX, que con la confluencia del avance de las ciencias sociales aplicadas, el establecimiento de los pesos y contrapesos del régimen democrático y el surgimiento de necesidades tanto instrumentales como decisorias, que el gobierno de los Estados Unidos empezó a formular políticas públicas y programas dirigidos a mejorar las condiciones sociales considerando como elemento a la evaluación, debido a que se había supuesto hasta entonces que los servicios proporcionados (como el seguro de desempleo) o la promulgación de leyes (como la prohibición del trabajo infantil) serían suficientes por sí mismos para generar mejores condiciones de vida.36
Es de esta forma que la evaluación de la acción pública moderna se desarrolló en Estados Unidos durante el New Deal de Franklin D. Roosevelt a finales de la década de los 30 y se consolidó posteriormente en la década de los 60, a través de la puesta en marcha del PPBS (Planning, Programming, Budgeting System) que tenía como propósito gastar el dinero federal de la forma más eficiente posible, en el marco de la instrumentación de los programas sociales de la “Guerra contra la Pobreza” durante la época reformista de la “Gran Sociedad”, promovida por la presidencia de Lyndon B. Johnson. La primera agencia evaluadora encargada de monitorizar los programas federales fue la GAO (General