Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso. Juan José Sanabria López
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Occidental la evaluación de políticas públicas comenzó a ponerse en práctica a partir de la conceptualización y el aprendizaje de las experiencias provenientes de los Estados Unidos.38
Durante la década de 1970 la evaluación de políticas públicas se convierte en una herramienta de uso común, interna y descriptiva de los programas públicos federales en los Estados Unidos para la resolución de los problemas sociales y en un instrumento político para la reconsideración de políticas y presupuestos; sin embargo también esta década marca el comienzo de evaluaciones experimentales como el Negative Income Tax (Impuesto Negativo sobre la Renta), una especie de transferencia focalizada a familias con ingresos bajos, otorgada partir de la información sobre ingresos declarados a la autoridad tributaria. Siguieron a este experimento ejercicios similares de subsidios para vivienda, seguro médico, desempeño educativo, entre otros.39
A finales de la década de los años 70 y principios de los 80 del siglo pasado, en el contexto de los déficits financieros que experimentaban numerosos Estados del Bienestar en su gasto y que los ponían en riesgo de crisis fiscal, la evaluación fue considerada como el dispositivo analítico y directivo indispensable para conocer y medir las áreas de notoria ineficiencia económica de la acción gubernamental, ya que se encontraba en condiciones de ofrecer información que permitiera alcanzar el equilibrio entre el costo y la eficiencia de las políticas públicas y los programas de gobierno. Así la evaluación produjo información que fue clave para sanear las finanzas públicas y construir un equilibrio ingreso-gasto público, introduciendo reformas administrativas de compactación de niveles jerárquicos, medición del desempeño y control de gestión y, en casos extremos, de cancelación de programas y organismos considerados ineficientes.40
Este modelo de “nueva gestión pública” consistió en la privatización de empresas públicas, la “agenciación” de la administración del Estado y auditorías a los servicios burocráticos. El objetivo de estos cambios buscaba que se manejara al sector público con los mismos valores y herramientas que el sector privado y, por ende, de evaluar todo lo evaluable; desde entonces se lleva a cabo un proceso de revisión periódica de la administración como el que impulsó el Federal Sunset Act en 1998.41
Hacia la conclusión de la segunda década del siglo XXI la evaluación de políticas públicas forma parte inherente del proceso integral de trabajo de las autoridades públicas. Además se cuenta con el importante apoyo que ofrecen las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC); su aplicación ha permitido en algunos países construir amplias redes de evaluación de políticas públicas por parte de ciudadanos que dan seguimiento de aquellas políticas públicas que directa o indirectamente les afectan en su actividad cotidiana, pudiendo entablar diálogos “en tiempo real” con las autoridades responsables de su formulación, instrumentación y evaluación.
Pero ¿qué implicaciones tiene el ejercicio de la evaluación en el contexto de las políticas públicas la son las políticas públicas?, la respuesta a esta pregunta se desarrollará en el siguiente apartado.
Algunas problemáticas que presenta la evaluación de políticas públicas
La evaluación de políticas y programas públicos es un campo que pretende dar solución a los retos y problemas prácticos que plantea la acción pública, misma que se desarrolla en el marco de una realidad social cada vez más compleja y fragmentada. Esta labor de evaluación se realiza con base en un conjunto de supuestos que parten de la idea de la relación de causalidad que el diseño y la ejecución de las políticas y programas implican, por lo que la evaluación tiende a centrarse más bien en la medición de los efectos que provocan los comportamientos de las organizaciones, unidades o personal de la administración pública, a cuyos aciertos y fallas se imputarán los efectos concretamente. Dichos supuestos establecen:42
a) Al suponer que el diseño de una política o programa contiene una apropiada o correcta relación entre acción-resultado, causa-efecto, medios-fines, la evaluación concentra lógicamente su atención y medición en la actividad, el desempeño, el producto, el resultado, que puede ser inapropiado, deficiente o fallido por errores, defectos e incumplimientos de operación, pero no debido a errores o fallas en el diseño causal de la política. El diseño podrá ser cuestionado posteriormente, a resultas de los datos de la evaluación.
b) Al concentrar su atención en el desempeño gubernamental-administrativo (políticas, programas y servicios), la evaluación puede suponer también tácita o explícitamente que la acción gubernamental posee control suficiente sobre el mundo social y que es la causa social única o determinante, razón por la cual el hecho de que los efectos previstos o esperados no sucedan o no sucedan en el nivel previsto o esperado ha de imputarse de nuevo a defectos de comportamiento de las organizaciones, unidades o personal administrativo del gobierno, sin tomar en consideración las interferencias que las acciones de las autoridades y los servidores públicos pueden haber sufrido por la intervención de otros actores políticos, económicos y civiles, que siguen sus propias lógicas de acción o que han tomado ofensiva o defensivamente partido frente a la decisión gubernamental.
c) El tercer supuesto consiste en que los actores clave, decisivos y plenamente responsables, son los operadores directos de las políticas y programas, sin destacar que sus acciones y comportamientos se enmarcan en sistemas de acción, pues su operación no ocurre en el vacío ni depende exclusivamente de su habilidad y motivación personal o grupal, sino que está condicionada por estructuras organizativas, jerarquías, normas y reglamentos, pautas de dirección, procedimientos, especificaciones de trabajo, asignaciones de recursos, que proceden de otros niveles y unidades de gobierno sobre los que no tiene control.
Esta forma de realizar la evaluación de políticas y programas públicos supone una realidad social “cerrada”, en la cual las autoridades que ejercen el poder político efectivamente controlan muchas variables y cuentan con recursos ilimitados; sin embargo, los supuestos no consideran los límites de la racionalidad directiva, no obstante su gran número de atribuciones y recursos, mientras sus resultados informan permanentemente acerca de los límites de análisis, estructura, dirección y operación de los gobiernos.
Por ello, la formulación de una evaluación que ofrezca información realmente útil para las autoridades públicas debe comprender tanto las fases de implementación como al propio diseño y formulación de las políticas. De tal forma que la evaluación se convierta en un factor que facilite el aprendizaje de las organizaciones “ampliando así el concepto de uso instrumental (utilización de la información que arroja una evaluación para tomar decisiones sobre la acción evaluada), a otros tipos de uso, como son el conceptual (contribuyendo a la formación de conceptos), persuasivo (para conseguir apoyos necesarios) o académico-profesional (contribuyendo al acervo científico de una comunidad)”.43
A la evaluación se le reconocen actualmente tres funciones que le dotan de sentido y significado:44
a) La primera, de carácter técnico, propicia el aprendizaje o mejora (improvement), ya que permite que la evaluación se encuentre en condiciones de aprender de su propia práctica y mejorar así la acción futura.
b) La segunda, de carácter político, es la rendición de cuentas (accountability), por lo que la evaluación no se debe limitar solamente al control económico, fiscal y contable de las acciones públicas de la rendición de responsabilidades.
c) La tercera función, de carácter científico, es la de iluminar acciones futuras (enlightenment). Aunque el principal fin de la evaluación no es el de la construcción del conocimiento, sí contribuye a un aprendizaje a largo plazo, “iluminando” la acción pública general, el mayor conocimiento y comprensión de la realidad y las mejores maneras y estrategias generales para actuar sobre la misma.
En torno a este último tópico, Roberto Salcedo45 comenta que la investigación social posee dos ámbitos: el básico, que se enfoca a la creación de teoría, y el aplicado, que trata de confirmar las generalizaciones y regularidades de la teoría en la práctica. La investigación social, cuando se orienta al estudio de