Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
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vigor solo después de que los treinta y cuatro países productores y consumidores, independientemente de su tamaño, lo hubieran ratificado (McAllister, 2000, pp. 30-34).
Aunque la Convención no produjo los resultados esperados por Estados Unidos, le permitió establecer el orden del día con las cuestiones que han influido en las políticas internacionales en materia de drogas desde entonces: limitar los usos de drogas controladas a fines medicinales y ratificar la necesidad de enfatizar el control de la oferta de drogas (Buxton, 2006, p. 35). Estos criterios exigían que los países productores de drogas de base vegetal asumieran la mayor responsabilidad en la aplicación de la política de drogas (Sinha, 2001, p. 9).
Pocos países ratificaron la Convención antes del comienzo de la Primera Guerra Mundial a finales de julio de 1914, luego esta ejerció una influencia significativa en la entrada en vigor de la Convención. En primer lugar, aumentó el temor a las adicciones porque en situaciones de peligro los soldados tendían a usar opiáceos para calmarse y los heridos eran tratados con morfina. En segundo lugar, Alemania y Turquía, los principales perdedores fueron dos de los más fuertes opositores a la prohibición promovida por Estados Unidos.
Entonces, a través de una serie complicada de propuestas, tanto las delegaciones británicas como americanas en la conferencia de París concluyeron que una cláusula que exigía la ratificación de la Convención del Opio de La Haya debería incluirse en los tratados de paz. Los chinos insistieron en la adhesión alemana y austriaca como condición para concluir la paz. (McAllister, 2000, p. 36).
De esta manera, la Convención fue ratificada de hecho como condición necesaria para firmar el Tratado de Versalles con el que terminó la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, dado que Turquía no firmó el Tratado, el Convenio entró en vigor con menos de las treinta y cuatro ratificaciones inicialmente requeridas. La Sociedad de Naciones, a cuyo acuerdo constitutivo vinculante se adhirió el Tratado de Versalles en 1919, tenía el mandato de supervisar la aplicación de la Convención de La Haya de 19127.
4. La Ley Harrison y el mantenimiento de la adicción a la heroína en Estados Unidos
Estados Unidos promovió el Convenio del opio de La Haya de 1912, pero no tenía legislación nacional que regulara el mercado de los opiáceos. Wright trabajó desde el Departamento de Estado para promulgar dicha legislación y la Ley de Impuestos de Estupefacientes de Harrison fue promulgada en diciembre de 1914 para llenar ese vacío. Esta ley regulaba la producción, importación y distribución de opiáceos y productos derivados de la coca.
Las limitaciones que la Constitución de Estados Unidos impone al Gobierno Federal obligaron al Congreso a regular aquellos mercados apelando a la “Cláusula de Comercio” de la Constitución que otorga poder al Gobierno Federal para regular el comercio internacional e interestatal8. El gobierno federal no podía prohibir las drogas, pero podía usar impuestos para regular los mercados. Por lo tanto, la Ley Harrison gravaba, pero no prohibía el consumo de opiáceos y de cocaína; y exigía a los médicos que recetaban estas drogas que mantuvieran un registro de todos los pacientes y de las dosis que se les prescribían de opiáceos y productos de coca.
Una de las disposiciones de la Ley permitía a los médicos, en su práctica profesional, recetar opiáceos a sus pacientes, pero no era clara respecto a si la prescripción a un adicto para mantener la adicción controlada era una actividad médica legítima. Muchos estadounidenses no veían la adicción como una enfermedad ni al adicto como un enfermo, sino como alguien con un carácter frágil cuyo comportamiento tenía que ser corregido. Según ellos, no se debería permitir a los médicos prescribir o suministrar opiáceos para el mantenimiento de la adicción porque eso no era parte “de su práctica profesional” (Strang, Groshkova y Metrebian, 2012, p. 26), pero
[e]l acta de Harrison no hizo ninguna mención a los adictos y, aunque la redacción parecía clara para los reformistas, no definió para sus opositores la ‘práctica legítima de la medicina’ ni la ‘buena fe’ en la prescripción. La clara falta de poder federal para regular las prácticas médicas, así como la necesidad de lograr el apoyo de profesionales9 a la Ley Harrison puede haber requerido estas frases vagas [...]. El principal problema que encontró el Departamento de Justicia en el intento de prohibir el mantenimiento de la adicción fue que los tribunales federales pensaban que cualquier regulación federal de la práctica médica era inconstitucional. (Musto, 1999, pp. 124-125).
Esto llevó al Departamento de Justicia a buscar un caso en el que pudiera acusar a un médico de conspirar para “recetar o dispensar drogas ilegalmente a un adicto violando las prácticas profesionales, y por lo tanto, prescribiendo drogas de mala fe” (Ibídem). Tal caso se concretó en la decisión de 1916 de la Corte Suprema Estados Unidos v. Jin Fuey Moy, donde “por siete a dos la Corte rechazó los argumentos del gobierno” (Ibídem, p. 129) de forma que se permitió el uso de drogas para el mantenimiento de la adicción.
No obstante, el estado de ánimo de la opinión pública en Estados Unidos cambió rápidamente a medida que el movimiento prohibicionista, principalmente del alcohol, se fortaleció y el miedo a la Revolución Bolchevique detonó un “temor a los rojos” que acentuó el pánico moral contra las drogas. En 1919, en una Corte Suprema dividida (cinco contra cuatro) en el fallo Estados Unidos v. Doremus se “confirmó la constitucionalidad del impuesto de la Ley Harrison a las drogas recetadas por los médicos y el control concomitante sobre la forma en que las drogas podían ser dispensadas” (Ibídem, p. 132). El mismo año, la Corte Suprema siguió con otra decisión dividida cinco contra cuatro en la sentencia Webb et al. v. U.S. con la que se rechazaba cualquier práctica médica legítima que pudiera incluir la prescripción de medicamentos para apoyar una adicción (Ibídem).
En el sistema jurídico estadounidense, las decisiones de los jurados y de los tribunales tienden a reflejar la “opinión pública” y varían con el tiempo a medida que esta evoluciona. Por eso, las decisiones de las cortes son propensas a ser políticas y aunque pueden estar informadas por la ciencia, no tienen que estar basadas necesariamente en evidencias científicas. A finales de la década de 1910 y principios de 1920, la actitud prevaleciente consideraba “el uso de narcóticos como moralmente incorrecto, física y moralmente debilitante para el cuerpo humano y la personalidad, contagioso en su crecimiento, y una amenaza, tanto física como moral para la sociedad” (Taylor, 1969, p. 131). Esta decisión de la Corte Suprema hace cien años sigue siendo Ley en Estados Unidos por lo que drogas como la heroína no pueden ser recetadas para mantener una adicción. Sin embargo, es posible que los médicos prescriban algunos sustitutos como metadona o buprenorfina, opioides sintéticos utilizados para contrarrestar la adicción a la heroína y otros opiáceos.
En consecuencia, la Ley Harrison determinó el papel clave que Estados Unidos desempeñó en el desarrollo del SICD y en el rechazo al mantenimiento de las adicciones que fue aceptado implícitamente como una política sensata por la mayoría de los países. Como se muestra en el capítulo VIII, hoy son pocos los países que aceptan el mantenimiento de la heroína en procedimientos médicos y, en aquellos donde es legal, los profesionales de la salud son cautelosos en su uso y pocos adictos a la heroína son tratados con ella.
5. Las drogas en la Sociedad de Naciones
5.1. El periodo anterior a los tratados de 1925
El control de drogas fue una función importante de la Sociedad de Naciones. En la Resolución del 15 de diciembre de 1920 se estableció el Comité Asesor sobre el Tráfico de Opio y Otras Drogas Peligrosas, generalmente denominado Comité Asesor para el Opio (CAO). Este Comité asumió las funciones establecidas en el Convenio Internacional del Opio de La Haya de 1912 (UNODC, 2008 p.192). El CAO es el predecesor de la Actual Comisión de Estupefacientes (CND). Además,
[…] la Sociedad creó una ‘Sección de Cuestiones Sociales y del Opio’ (a menudo conocida como la ‘Sección del Opio’) dentro de su secretaría para el apoyo administrativo y ejecutivo.