Derecho Tributario Peruano – Vol. I. Francisco Ruiz de Castilla
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La actividad de las finanzas públicas se encuentra regulada desde el nivel jurídico más alto, es decir a partir de la Constitución.
8.1. Constitución Económica
Existe un marco constitucional de primer grado, conocido como Constitución Económica, que viene a ser la aproximación normativa más general acerca de la actividad financiera del Estado.
En la primera mitad del siglo XX se advierte una transición del Estado liberal de Derecho hacia el Estado Social de Derecho postulándose una mayor intervención del Estado en la sociedad y economía. Kresalja y Ochoa señalan que en este contexto surge el Derecho Constitucional Económico. Dalla Vía advierte que se trata de cierta área del Derecho Constitucional que contiene un conjunto de reglas básicas para la economía, sea privada o pública.
El punto inicial es que se observa el Estado “para afuera” por lo que se pone atención en las normas relativas a las vinculaciones entre el Estado y la economía. En este sentido el art. 43 de nuestra Constitución consagra un Estado Social de Derecho mientras que por su parte el art. 58 de la Constitución plantea una economía social de mercado. Por tanto, el rol del Estado en la economía no solamente es subsidiario, sino también solidario de cara a la sociedad.
Este modelo político y económico condiciona a la actividad financiera pública en la medida que esta última tiene una extensión bastante limitada (rol subsidiario) en comparación con el volumen total de la riqueza económica que se moviliza en el sector privado. Además, el referido modelo político y económico fija un direccionamiento de la actividad financiera pública con especial énfasis en las tareas sociales de salud y educación (rol solidario).
Por otra parte, en el primer párrafo del art. 44 de la Constitución se indica que uno de los deberes primordiales del Estado consiste en garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. Se trata de una directriz que lleva al Estado a la utilización de las finanzas públicas, particularmente los tributos, como un instrumento que bien puede influir en la economía y la sociedad para mejor la calidad de vida de los ciudadanos. Por ejemplo, se debe evaluar la necesidad de la intervención del Estado a través de los tributos ecológicos para evitar las conductas que contaminan el medio ambiente. De esta manera el Estado puede garantizar la efectiva vigencia de los derechos a la vida y la salud especialmente cuando se trata de los sectores sociales más vulnerables.
8.2. Constitución Financiera
Examinaremos otro marco constitucional, esta vez de segundo grado. El punto inicial es que se observa al Estado “hacia dentro”. Por tanto, es menester fijarnos en las normas constitucionales que tienen que ver con la actividad financiera del Estado propiamente dicha.
8.2.1. Concepto
Ulsenheimer señala que el conjunto de reglas constitucionales relativas al tema exclusivo de las finanzas públicas recibe la denominación de “Constitución Financiera”.
Por el lado de los ingresos se encuentran las reglas sobre el tributo, préstamos, aprovechamiento económico del patrimonio del Estado y empresas públicas. A su turno, en la parte del gasto, se encuentran las reglas que establecen un direccionamiento de los desembolsos del fisco hacia las áreas de salud, educación, seguridad, etc. Finalmente merecen mención especial las reglas sobre el presupuesto público.
Al respecto entre los arts. 74 y 82 se encuentran las normas que tienen que ver con el financiamiento de estas actividades fiscales tales como las reglas relativas al régimen tributario y deuda pública, normas relativas a la ordenación de la actividad financiera estatal a través del presupuesto público y reglas de control del gasto público. Por otra parte, entre los arts. 58 y 65 de la Constitución se encuentran los dispositivos relativos a las actividades estatales en las áreas de salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
8.2.2. Aportes de la Constitución Financiera al Derecho Financiero Público
Desde la perspectiva de las fuentes del Derecho de las Finanzas Públicas se consagra la preeminencia de la Constitución sobre la ley, es decir que el análisis jurídico de la actividad financiera pública debe empezar necesariamente por tomar en cuenta las consideraciones de Derecho Constitucional.
Además, las sentencias del Tribunal Constitucional relativas a la actividad financiera pública ahora gozan de mayor protagonismo como bien ha destacado Escribano.
Por otro lado se enriquecen los métodos de interpretación de las normas jurídicas toda vez que —conjuntamente con los clásicos métodos de interpretación generalmente admitidos en Derecho tales como los métodos literal, lógico, sistemático e histórico— también pasa a ser necesaria la consideración de los métodos interpretativos que son propios del Derecho Constitucional entre los que se encuentran la interpretación institucional y la interpretación social según una interesante explicación por parte del Tribunal Constitucional peruano que se puede apreciar en la sentencia recaída en el Exp. No. 0008-2003-AI/TC.
8.2.3. Potestad financiera
Villegas entiende por potestad financiera la posibilidad que se encuentra consagrada por el Derecho para que el Estado capte ingresos y ejecute sus gastos. Esta clase de facultad ha sido otorgada por la sociedad al Estado a través de una instancia especial conocida como “poder constituyente”. Este otorgamiento de potestades se materializa en el texto expreso de la Constitución en la parte que se refiere a las finanzas públicas (Constitución Financiera).
El Estado puede realizar solamente ciertas actividades para obtener ingresos. Estas actividades son, entre otras, la captación de tributos, el endeudamiento, la explotación del patrimonio del Estado y la obtención de utilidades que generan las empresas públicas.
De este modo en el mundo del Derecho queda excluida toda posibilidad de arbitrariedad, es decir que el Estado no puede realizar una actividad que no se encuentre expresamente autorizada por la Constitución para proveerse de dinero como por ejemplo la confiscación de los ahorros que poseen los privados en los bancos, aun cuando se pretenda la satisfacción de fines públicos.
En materia de gastos el Estado —especialmente el Estado Constitucional— tampoco cuenta con libre albedrío ya que la Constitución ha establecido criterios teleológicos que orientan esta parte de la actividad fiscal tales como la satisfacción de los fines públicos y muy especialmente la facilitación efectiva de todas aquellas condiciones materiales para que las personas puedan: a) desarrollar su proyecto de vida, y b) lograr el efectivo ejercicio de sus derechos fundamentales.
8.2.4. Extensión de la potestad financiera
En primer lugar, nos interesa destacar que nos encontramos ante un proceso histórico para las ciencias sociales que se conoce como “juridificación de las finanzas públicas”. Lago Montero señala que desde el siglo XIX han ocurrido importantes avances en cuanto al sometimiento de la actividad financiera pública al imperio del Derecho. Como todo proceso histórico, la juridificación del Estado ha tenido avances y retrocesos. Se trata de un proceso donde siempre aparecen nuevos escenarios de tal manera que nunca llega a agotarse.
En segundo lugar, consideramos importante tener presente que existe una tensión entre el poder político y el Derecho. El poder de las finanzas públicas —es decir la capacidad del Estado para procurarse ingresos y manejar sus gastos— por naturaleza está compuesto por fuerzas de tipo expansivo, de manera que siempre se busca un desenvolvimiento lo más amplio posible. La contraparte está a cargo del Derecho, que más bien constituye un mecanismo de control social que procura establecer límites al desarrollo del poder financiero fiscal.
En este sentido los contenidos materiales y la extensión de las normas oficiales que regulan a la potestad financiera pública se encuentran directamente relacionados con el margen de maniobra con que cuenta el Estado según los procesos políticos de los países y regiones continentales.
En esta dinámica entre el poder político y el Derecho se advierte de parte de este último la existencia de dos tendencias. Por un lado, se encuentra la posición que sostiene que en la Constitución Financiera debe existir un amplio nivel de regulación para evitar abusos, tanto por