Una introducció a l'economia pública. Juan Carlos Dalmau Lliso
Читать онлайн книгу.
per a delimitar el sector pú-blic,8 a l’hora d’identificar qui hi ha al darrere del que denominem sector públic resulta clarificador observar i ordenar el conjunt heterogeni d’institucions, entitats i agents que el conformen. És el que es coneix com a «sectorització del sector públic», que organitza aquestes institucions, entitats o agents basant-se en tres criteris generals: el territori de la seua competència, la principal funció que de-senvolupen i la seua naturalesa jurídica (Giménez 2003).
a) El criteri espacial o territorial divideix el sector públic en funció del territori sobre el qual té poder cada institució, entitat o agent. El nombre i la de-nominació de les divisions resultants depèn de l’estructura politicoadministrativa de cada país, encara que en general se solen distingir tres nivells principals de govern:
– Sector públic central: comprèn tot el territori nacional i, segons països, pot anomenar-se també nivell federal, estatal o nacional.
– Sector públic regional: comprèn els territoris en què està dividit un país i, depenent de cada cas concret, pot denominar-se autonòmic, estatal, provincial o departamental.
– Sector públic local: comprèn els territoris en què es divideix cada regió i, depenent també de cada cas concret, pot denominar-se comarcal, de comtat, provincial o municipal.9
Com s’ha dit, les denominacions concretes de cada un d’aquests tres ni-vells són distintes segons el país a què es refereixen. Moltes vegades aquestes diferències entre països impliquen àmbits territorials distints i no equiparables. Per exemple, el nivell estatal als Estats Units no és comparable al nivell estatal d’Espanya, de la mateixa manera que les províncies canadenques són un nivell de govern molt diferent del de les províncies espanyoles.
b) El criteri de funció econòmica principal divideix el sector públic segons el que fa cada institució, entitat o agent i quina és la seua principal font de finan-çament, i dóna lloc a:
– Administracions públiques: comprenen totes les unitats institucionals que, a títol de funció principal, subministren béns i serveis sense contraprestació monetària directa; efectuen operacions de redistribució de la renda i la riquesa nacional i els seus recursos provenen de pagaments realitzats per unitats perta-nyents a uns altres sectors.
– Seguretat social: desenvolupa una funció molt concreta que consisteix bàsicament en el pagament de pensions. Per això, pot tractar-se com un subsec-tor independent de les administracions públiques, encara que alguns criteris de delimitació del sector públic la consideren part de l’administració pública central –per exemple, el Sistema Europeu de Comptes. Posseeix un sistema propi de finançament per mitjà de cotitzacions.
– Empreses públiques: comprèn aquelles unitats que produeixen béns i serveis que, o bé són monopolis naturals, o bé, per diferents raons, es considera que han d’estar sota tutela pública. Es classifiquen en empreses i institucions fi-nanceres públiques –les que operen en els mercats financers– i empreses públiques no financeres –les que no actuen en aquests mercats. El seu finançament prové bàsicament dels ingressos derivats de la venda dels seus productes, i també de subvencions de les administracions públiques.
c) El criteri de les normes jurídiques que regulen cada institució o entitat dóna lloc a una diferenciació particular segons l’organització administrativa i l’ordenament jurídic de cada país, encara que solen distingir-se:
– Institucions fonamentals: s’hi inclouen els òrgans constitucionals –Tri-bunal Constitucional, Tribunal de Comptes–, les cambres legislatives, els òrgans judicials i, en general, totes les entitats de rang constitucional que no formen part del poder executiu. Solen disposar de lleis especials que en regulen la composiciói el funcionament.
– Administració general: s’hi inclouen els ministeris, les agències, els de-partaments o les secretaries i constitueixen el pilar fonamental de l’administració pública, a través del qual l’executiu exerceix el seu poder. Està sotmesa a lleis administratives comunes.
– Ens instrumentals: són els organismes, els instituts, les agències i la resta d’ens que serveixen de suport a l’administració general per al desenvolupament de les seues tasques. Solen disposar d’una normativa especial que els diferencia en aspectes com ara el règim de personal, el control pressupostari i el sistema comptable. En definitiva, disposen d’una major flexibilitat en la gestió que els acosta més al cas comentat de l’empresa pública.
1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública
Igual com passa respecte del concepte d’economia, de vegades tampoc no hi ha unanimitat sobre què constitueix exactament la hisenda pública. Segurament, això és degut a l’evolució experimentada per aquesta disciplina en els últims anys, tant pel que fa al camp problemàtic, com al de la perspectiva analítica utilitzada. Expressions com ara hisenda pública, economia del sector públic i economia pública són utilitzades, a vegades indistintament, per referir-se a la participació del sector públic en el procés econòmic. Però, sens dubte, avui en dia podem dir que no són termes totalment idèntics, perquè:
[...] al llarg del temps, el desenvolupament del pensament econòmic ha anat generant i donant sentit definitiu a aquestes denominacions que de cap manera no són un problema de paraules, sinó que cada una respon lògicament a determinat llast ideològic, a uns específics supòsits de comportament i a una selecció de problemes a què s’ha decidit dirigir l’atenció, deixant-ne d’altres a l’ombra.10
Començant per la denominació més antiga, hisenda pública és el terme que s’ha aplicat de manera tradicional al conjunt dels problemes polítics que com-porten la utilització de mesures tributàries i de despesa pública. És a dir, el terme hisenda pública es refereix fonamentalment a l’apartat d’ingressos i despeses públiques –el pressupost de les administracions públiques. Però, aquesta denomi-nació no reflecteix ni de forma exacta ni completa l’estat actual de la perspectiva econòmica aplicada al camp del sector públic. Musgrave mateix admet que no és un terme massa bo, ja que els problemes bàsics no són financers, sinó que tracten de la utilització dels recursos, la distribució de la renda i el nivell d’ocupació.
L’ampliació del camp d’anàlisi a les actuacions públiques no pressupostàries –com la producció i la regulació– condueix a una denominació més ambiciosa: la d’economia del sector públic. L’economista es preocupa ara, a més d’estudiar els problemes de transformació d’inputs en outputs que realitza el sector públic, a l’es-tudi de les distintes tècniques –i els seus efectes econòmics– de regulació pública.
Si seguim amb l’ampliació del camp d’anàlisi i incorporem al tercer sector –o la sèrie de comportaments caracteritzats per ser fonamentalment no lucratius, però voluntaris– potser serà apropiat utilitzar un terme més ambiciós encara per a denominar la nostra disciplina: economia pública. En definitiva, estudiaria el comportament de totes les institucions no regides pel mercat. No es tracta, per tant, d’una qüestió merament semàntica, sinó més aviat de contingut de la disciplina o subdisciplina –com se’n vulga dir–, no sols pels autors ressenyats (Musgrave i Musgrave 1973; Williams 1984; Olmeda 1990), sinó per gran part del món acadèmic vinculat al camp problemàtic del sector públic.
També des del punt de vista de la perspectiva utilitzada per aquesta disciplina s’observa una clara evolució que ha donat pas als distints termes que es fan servir per referir-s’hi. Així, si tenim en compte les tres modalitats o fluxos utilitzats en economia –fluxos monetaris, fluxos de recursos i fluxos de preferències–, obser-vem que la més inicial de les denominacions –hisenda pública– estava basada exclusivament en l’anàlisi més bàsic i elemental dels fluxos monetaris, és a dir, ingressos i despeses en el pressupost públic. L’evolució de la perspectiva ha donat pas a nivells d’anàlisi més avançats i complets, que hi incorporen tant fluxos de recursos com