Gerencia de programas sociales. Enrique Vásquez H.
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(ricos en activos y pobres con deudas), entre otras. Así, las diferencias y la polarización de posiciones se han tornado demasiado evidentes. Las diferencias entre los que están arriba y los que están abajo permanecen casi intactas en el mundo público y corporativo. Desempleo, desnutrición y carencia de acceso a servicios son solo algunos de los problemas que evidencian las inequidades en el Perú.
Para luchar contra estas brechas, el Estado ha desarrollado diversas intervenciones sociales que ayudan a garantizar los derechos de las poblaciones más vulnerables a fin de aliviar la pobreza o acortar las desigualdades. Estas intervenciones, denominadas «programas sociales», están presentes en el día a día de los ciudadanos más pobres del Perú. En Vásquez (2020), vimos que, desde que nace un bebé hasta que el joven deja la adolescencia, el Estado peruano, mal o bien, está presente para intentar atender las necesidades de los que menos tienen. En este libro, continuaremos viendo cómo el Gobierno peruano interviene en las diferentes etapas de la vida adulta de los pobres.
No resulta difícil imaginarse a una familia de cinco miembros en la que Bruno, uno de los hijos, corre presuroso a tomar su combi para llegar a inscribirse en el programa Jóvenes Productivos, a fin de conseguir una plaza para ser capacitado y obtener un empleo formal. Bruno acompaña a María, su hermana adolescente, a la posta, para que el SIS pueda apoyarla en su embarazo temprano. Mientras tanto, la mamá, doña Karina, se encuentra colaborando desde las 6 a. m. en la cocina del programa de Comedores Populares para recibir raciones por su apoyo; y don Franklin, el padre, se encuentra de faena haciendo aceras en el distrito gracias al programa Trabaja Perú. Por último, el señor Felipe, el abuelito, está en el Banco de la Nación haciendo cola para recibir su subsidio del programa Pensión 65. Este retrato imaginario en realidad sí es visible para más de 6 millones de casos en el Perú al año 2018 (Midis, 2019).
El presente libro se centra en mirar los programas sociales enfocados en problemas como el desempleo, la alimentación, la violencia contra la mujer, el acceso a servicios de salud y la calidad de vida de los adultos mayores. Su particularidad es que descompone seis dimensiones de la gestión de estas intervenciones públicas. Del mismo modo, para un mejor análisis del aprendizaje institucional, se menciona brevemente el concepto de teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, a partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logra ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Por último, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios que pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014). Para aquellos programas en los que, en la revisión bibliográfica, no se logró encontrar la teoría del cambio oficial, este libro presenta simplemente un boceto de carácter ilustrativo, y solo eso, de lo que podría ser la teoría del cambio, en la forma de un flujograma.
Propuesta de enfoque multidimensional a nivel de programa social
Este libro estudia siete programas sociales desarrollados en el Perú. Para lograr un análisis adecuado, se propone un enfoque multidimensional de la gestión de programas sociales. Este fue construido tras una revisión de la literatura y una descomposición de las dimensiones de todo programa social. De este modo, el estudio de la dinámica de cada intervención social ha seguido un proceso lógico. Lo primero que se hace es identificar el problema social que el Estado intentaba aliviar en el momento de la concepción del programa. Con la información disponible, se buscó entender las causas y las implicancias del problema social para poder comprender cuáles eran los objetivos o aspiraciones en término de brechas o tensiones sociales por enfrentar. Después, se busca comprender cómo el contexto histórico fue retando a la intervención en su intento de resolver el problema social. Para ello, se aborda la historia institucional de la entidad pública.
Así, la dinámica del aprendizaje institucional se descompondrá a partir de la observación de cambios en las seis diferentes dimensiones de gestión del programa. Cada dimensión engloba, a su vez, elementos de juicio, criterios o acciones que le dan contenido y forma. Desde esta perspectiva, se propone que el análisis multidimensional de la gestión de un programa social es un compacto de seis dimensiones que dan fondo y forma al abordaje. Esta propuesta de enfoque se puede traducir de manera gráfica mediante un cubo de análisis, a fin de representar las seis dimensiones del programa social en sus seis caras. A su vez, cada lado del cubo es la base de pirámides de elementos o marcadores de visión y/o acción del programa social, con el objetivo de pautear la variedad de términos de referencia con las que cada dimensión se gestiona. En términos gráficos, el enfoque se puede visualizar de la siguiente manera:
Figura 1
Esquema de análisis multidimensional de la gestión de un programa social
Cada una de estas seis dimensiones de gestión, que son complementarias entre sí, es una parte constitutiva central en la intervención de un programa social. Cada una de las seis dimensiones puede definirse en los términos siguientes:
1. Identificación de beneficiarios. La definición de la población objetivo y beneficiaria en términos de grupo de edad y/o principal vulnerabilidad es fundamental para precisar el objetivo central del programa social (Wodon, 2012). Para ello, la literatura académica y los manuales de las organizaciones han condensado el conocimiento técnico y científico especializado en técnicas del proceso de identificar a la población por atender (Schuck & Zeckhauser, 2006). De este modo, se puede evaluar la pertinencia y efectividad de determinado programa social (Banco Mundial, 2012b). Cuatro elementos son fundamentales:
Figura 2
Elementos de la dimensión de la identificación de beneficiarios de un programa social
1.1 Definición de criterios de identificación. Precisar desde un principio los criterios técnicos para visualizar, abordar y definir a la población (objetivo, atendible y beneficiaria) es el primer punto fundamental para poder medir el margen de alcance del programa social (Sedesol, 2015b). Debe estar claro quiénes recibirán el bien o servicio público y quiénes no lo harán (Banco Mundial, 2012b). Los criterios deben basarse en mediciones previas y análisis de intervenciones exitosas y fallidas experimentadas en el pasado (Wodon, 2012). Además, se debe tener claro cómo se utilizará el concepto de beneficiario al llevar a cabo la labor de campo.
1.2 Métodos de investigación y herramientas estadísticas de identificación. Los avances de investigación cuantitativa y cualitativa han ido en sintonía con los progresos en el desarrollo, uso y acuciosidad de herramientas para poder identificar en teoría y campo a la población del programa social (Madueño, Linares, & Zurita, 2004). Resulta relevante saber escoger el método más pertinente para abordar la realidad social a la que el programa intenta intervenir (Cecchini & Madariaga, 2011). Cada programa, entonces, debe tener claras las herramientas y métodos que utilizará. Estos deben ser pertinentes a la población objetivo, pues habrá poblaciones que requieran mayor logística que otras en el momento de la identificación (Azevedo & Robles, s. f.).
1.3 Gama de perfiles de población. La definición de perfiles por edad, género, raza, estado civil, carga familiar, empleo, situación migratoria, religión, dominio geográfico, entre otros, ayudará a construir con precisión a los diferentes tipos de población objetivo y/o beneficiaria (Van Domelen, 2007). Esto permitirá determinar qué tipo de intervención o enfoque es relevante para cada tipo perfil (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Del mismo modo, la implementación de sistemas de información modernos ayudaría a generar proyecciones sobre el crecimiento de los distintos grupos poblacionales (Madueño et al., 2004).
1.4 Construcción y validación de padrones. Es importante definir y controlar el cumplimiento estricto de los términos de referencia del trabajo técnico de los responsables de recolectar, procesar, analizar y validar en campo la construcción de padrones de beneficiarios (Evalúa CDMX, 2016). Únicamente de este modo, se podrá generar una