Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
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la ciudad y, sobre todo, refleja dos rasgos sobresalientes con los que conecta el presente libro: la ruptura de la contigüidad espacial de la ciudad compacta y la superación de los límites administrativos tradicionales.
Por ello, la ciudad real contemporánea tiene una escala metropolitana, de modo que son las áreas metropolitanas donde, primordialmente y de forma más clara, se manifiesta la nueva realidad urbana-territorial. Estas áreas tienen una enorme importancia. La ONU estima que el 50% de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500.000 habitantes, y la población en este tipo de áreas no deja de crecer. Constituyen los espacios de vida y de acción de los ciudadanos y agentes económicos y también concentran los recursos, la actividad económica, la innovación y el conocimiento. Por tanto, son los espacios relevantes para el desarrollo de una región o de un país entero. Además, de la consecución de un desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas dependerá en gran parte nuestro éxito o fracaso respecto al reto global del cambio climático.
Este libro aborda las áreas metropolitanas desde la perspectiva combinada de la gobernanza y de la planificación territorial, es decir, su interés se centra en las áreas metropolitanas como escenario complejo para la acción pública, tanto en el aspecto de la organización institucional como en lo que se refiere a la tarea de la implementación de políticas públicas.
La superación de los límites administrativos tradicionales de la ciudad real contemporánea plantea el problema del desencuentro entre el ámbito funcional y el espacio de la decisión político-administrativa. Las tareas a resolver por la acción pública –la localización de equipamientos, la prestación de servicios públicos en materia de transporte, agua y residuos, la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico-territorial– tienen una inequívoca naturaleza supramunicipal. Requieren una acción pública a escala metropolitana para abordarlos de manera unitaria, integrada y coherente. Ni desde la visión fragmentada municipal ni desde la intervención subsidiaria por los entes político-administrativos superiores (estado, regiones) es posible resolver de forma adecuada los asuntos metropolitanos. Por tanto, para superar la fragmentación administrativa del espacio metropolitano y lograr una coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión política-administrativa, son necesarias reformas en el ámbito institucional, es decir, el establecimiento de estructuras duras (gobiernos metropolitanos, hard governance) o de fórmulas blandas (redes de cooperación voluntaria, soft governance) de gobernanza para lograr la buena gobernanza metropolitana, tanto en términos de eficiencia, eficacia y equidad como en cuanto a la transparencia y legitimación política.
Entre las competencias atribuidas a los gobiernos metropolitanos, la elaboración de un plan territorial es fundamental. Este plan es el instrumento clave de los gobiernos metropolitanos para asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano. Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarla de forma competitiva en la economía globalizada. La ciudad dispersa, como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio, representa un modelo de crecimiento urbano insostenible, debido a sus múltiples impactos negativos ambientales, económicos y sociales. Por ello, las prácticas más avanzadas de la planificación territorial metropolitana en Europa, comprometidas con el objetivo del desarrollo urbano-territorial sostenible, orientan los objetivos, las estrategias y actuaciones de los planes territoriales en el paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa.
Así, el presente libro se centra en el estudio de dos retos fundamentales que se plantean para la acción pública en las áreas metropolitanas: el reto de la buena gobernanza metropolitana y el reto del buen gobierno del territorio metropolitano. Entre ambos retos existe una clara interrelación. Un buen gobierno del territorio metropolitano (o la ausencia o inoperancia de este) es, sin duda, uno de los indicadores más claros para una buena (o, en su caso, defectuosa) gobernanza metropolitana. En este sentido, la aprobación e implementación efectiva de un plan de ordenación del territorio de escala metropolitana es una herramienta clave e imprescindible de cualquier gobernanza metropolitana que se sienta comprometida con el principio de desarrollo sostenible. A su vez, la existencia de una fórmula institucional potente de gobernanza metropolitana es, indudablemente, un factor que propicia la eficacia de la implementación de un plan territorial metropolitano.
Ambos retos se analizan para el caso de Alemania que, junto con otros países (Francia, Reino Unido y, recientemente, también Italia), ofrece buenas prácticas que ponen de manifiesto la atención de los poderes públicos a la cuestión metropolitana y su capacidad de dar respuestas específicas a los problemas y tareas de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Alemania constituye un área de estudio especialmente fecundo porque destaca, dentro de la experiencia comparada europea, no solo por el número elevado y la diversidad de formulas de gobernanza metropolitana que se encuentran en aplicación, sino también por el hecho de que en todas sus áreas metropolitanas se han aprobado y ejecutado planes territoriales, reflejo claro de la productividad, operatividad y cobertura territorial completa que caracterizan el sistema de planificación territorial alemán como uno de los más consolidados que existen en Europa.
Partiendo de una exposición del contexto general en el que se desenvuelven en Alemania la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas (organización territorial del Estado, modelos de gobernanza metropolitana al uso y elementos clave del sistema de planificación territorial), se efectúa un análisis –en profundidad y con un enfoque comparado– de tres casos de áreas metropolitanas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Representan la vanguardia de las experiencias alemanas respecto a la cuestión metropolitana, superando claramente a otras áreas metropolitanas en este país por la existencia de instituciones especificas de gobernanza metropolitana ancladas en una ley del respectivo Land, la densidad de fórmulas blandas en aplicación, la experiencia de ya varias generaciones de planes territoriales metropolitanos y, en el caso de Stuttgart y Hannover, por la legitimación política directa de sus órganos. También aportan, de la manera más clara, la aplicación de instrumentos novedosos de planificación territorial. Asimismo, los tres casos seleccionados recogen una muestra representativa de la diversidad de lo metropolitano en Alemania en cuanto a la estructura espacial de los sistemas urbanos (monocéntricos o policéntricos) y los diferentes modelos organizativos que se han escogido para las instituciones de la gobernanza metropolitana.
La generación de conocimiento sobre las experiencias alemanas en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas, que por varias razones hasta la fecha no se han abordado por la comunidad científica española con la misma intensidad que otras experiencias europeas, es el primer objetivo de este libro. Además de este objetivo, de naturaleza científica-académica, existe un segundo objetivo, igual de importante, que tiene una intención pragmática-operativa: la generación de conocimiento para el asesoramiento de la acción pública (knowledge for action). Es precisamente en España donde existen una necesidad y demanda de asesoramiento en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.
A diferencia de la respuesta activa que en otros países europeos se está dando desde el ámbito institucional a la cuestión metropolitana, en España reina a este respecto un inexplicable y sorprendente silencio de los poderes públicos. Desde el punto de vista político-administrativo, las áreas metropolitanas, que sí existieron en el pasado hasta su desmantelamiento a partir de la década de los ochenta, son hoy una cuestión prácticamente invisible. El número de entes metropolitanos de carácter plurifuncional actualmente existentes se limita a tan solo dos casos: el área metropolitana de Barcelona (AMB) desde 2010 y el área metropolitana de Vigo desde 2012. A su vez, la planificación territorial metropolitana, impulsada desde las comunidades autónomas sobre la base de su competencia en materia de ordenación del territorio, ha tenido un desarrollo aún escaso. Únicamente en 14 de los hasta 46 espacios metropolitanos que pueden delimitarse, en función de los criterios metodológicos que se elijan, hay aprobado un plan territorial metropolitano. Es un dato