Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
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metropolitana.
España no puede permitirse el lujo de seguir pagando los grandes costes –de eficiencia, democráticos, administrativos, sociales, institucionales y de insostenibilidad del desarrollo urbano-territorial– que se derivan de la casi completa ausencia de gobernanza y de la debilidad de la planificación territorial en sus espacios metropolitanos. No existe excusa o justificación alguna para que España, que en tantos otros campos busca la convergencia con Europa, siga desentonando en la cuestión metropolitana con las tendencias actuales en países relevantes de la UE. La atención adecuada a la cuestión metropolitana es de enorme relevancia estratégica para el desarrollo sostenible y la competitividad de España en su conjunto. Más que nunca es necesario iniciar un replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.
Esta necesidad de replanteamiento se atiende con el segundo objetivo del libro. Consiste en formular, sobre la base de las conclusiones obtenidas respecto a las experiencias de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas alemanas, un conjunto de conclusiones finales encaminadas a ofrecer sugerencias para la mejora de la práctica en España. Evidentemente, el replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas españolas ha de alimentarse tanto del análisis y balance del propio camino recorrido en la cuestión metropolitana, como de la observación y valoración de las buenas prácticas que a tal respecto ofrecen todos los países europeos señalados anteriormente. De todas formas, es precisamente Alemania la que sirve, dentro de la experiencia comparada europea, como modelo de referencia más idóneo para inspirar la toma de decisiones sobre el diseño de las medidas concretas para adoptar en el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.
Alemania, como ningún otro país europeo, reúne un conjunto de características similares a las que existen en España, que no solo aseguran desde la metodología de los comparative studies el sentido y rigor científico de acometer la comparación Alemania-España, sino también confieren a las sugerencias obtenidas sobre la base de las experiencias alemanas una mayor utilidad y aplicabilidad en el contexto de España que las transferencias procedentes de países con mayores diferencias respecto a la realidad de España. En este sentido, sin perjuicio de que entre España y Alemania existen numerosas diferencias político-institucionales, económicas, sociales y culturales, ambos países tienen en común tres hechos: en primer lugar, la gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España; en segundo lugar, el requisito de que la creación de un área metropolitana precisa, en ambos países, la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional, y, por último, el entendimiento idéntico del concepto de planificación territorial en Alemania y España.
En definitiva, las sugerencias para España, que se formulan como conclusiones finales del presente libro, se entienden en consonancia con el segundo objetivo planteado, como un mensaje dirigido a las instituciones concernientes (estado, CC. AA., entes locales) y los partidos políticos, para que coloquen la cuestión metropolitana como un tema relevante en la agenda política. Igualmente, para que lo anterior ocurra con mayor probabilidad, son un mensaje de invitación a la reflexión, el debate y la acción en esta cuestión destinado a los agentes económicos y sociales, los medios de comunicación y la sociedad civil en su sentido más amplio.
De acuerdo con este planteamiento esbozado en las líneas anteriores, el libro se estructura en siete capítulos.
El capítulo primero explica cuáles son los puntos de partida y los pilares del planteamiento del libro, que centra su interés en el análisis de las áreas metropolitanas desde la perspectiva de su organización institucional y del cumplimiento de la tarea de la planificación territorial metropolitana. A su vez, tiene la función de definir los conceptos que se emplean.
Los puntos de partida y pilares que configuran el planteamiento son cuatro:
1) la aproximación a las áreas metropolitanas que percibe éstas como un escenario complejo para la acción pública;
2) la identificación de la ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas, como un modelo de desarrollo urbano que tiene problemas de insostenibilidad y fragmentación administrativa;
3) el entendimiento de que el reto de la buena gobernanza metropolitana consiste, entre otras cosas, sobre todo en establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa, y
4) el entendimiento de que el reto del buen gobierno del territorio metropolitano significa lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible, para lo cual tiene un papel central la planificación territorial comprometida con el modelo de la ciudad razonablemente compacta.
Entre los conceptos que se clarifican conceptualmente, se encuentran las áreas metropolitanas, la ciudad dispersa, la ciudad compacta, la gobernanza (en general y en su vertiente metropolitana), la planificación territorial (en general y a escala metropolitana), el desarrollo sostenible y su significado en la ordenación del territorio, la cohesión territorial y la coherencia territorial.
El capítulo segundo está dedicado a la valoración sintética de las prácticas de gobernanza y planificación territorial que se encuentran hoy en Europa, como respuestas desde la acción pública para afrontar los dos grandes retos que se plantean en relación con la cuestión metropolitana. Se esbozan, por un lado, los hechos que corroboran el fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España y la necesidad de dar un nuevo impulso y, por otro, se destacan las principales buenas prácticas y el actual renacimiento del interés por la cuestión metropolitana que se registran en varios países europeos, sin perjuicio de que la tónica general de la experiencia europea a tal respecto es un panorama de luces y sombras. A continuación, se especifican, de forma más detallada, las razones ya señaladas por las que las experiencias, en Alemania, tienen un interés especial como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.
Otro contenido fundamental de este capítulo es el diseño del estudio de casos que se realiza para las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Se hacen explícitos los cinco criterios que han guiado la selección de estos casos y se presenta el esquema común que se ha aplicado para el análisis comparado de las tres áreas metropolitanas. Este esquema está estructurado en tres bloques temáticos: territorio, gobernanza y planificación territorial.
En relación con el análisis de la gobernanza metropolitana, se consideran tanto las estructuras duras como las fórmulas blandas. Especial atención reciben los aspectos temáticos ligados a las instituciones responsables de la gobernanza metropolitana: el modelo de gobernanza (fórmula jurídica elegida, legitimación política directa o no), los órganos, las competencias, los recursos financieros y humanos así como las estrategias de cada área metropolitana para posicionarse a nivel europeo y el papel de determinadas personas con capacidad de liderazgo.
En cuanto a la planificación territorial, el núcleo esencial del análisis son los contenidos de cada plan territorial metropolitano en lo que se refiere a las cinco estrategias o ámbitos de intervención, que constituyen los elementos configuradores del modelo de desarrollo urbano-territorial sostenible anclado en el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica:
1) el policentrismo,
2) la ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia,
3) la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público,
4) el desarrollo hacia el interior y
5) la preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres.
El capítulo tercero aborda los aspectos generales que perfilan el contexto general en el que se desenvuelven, en Alemania, la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.
Estos aspectos son, en primer lugar, la organización territorial del Estado como marco político y administrativo de la gobernanza metropolitana y la planificación territorial. Especial atención se presta a los niveles político-administrativos existentes a nivel regional y local. Los Länder y los diferentes entes locales