Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
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de servicios avanzados) que afectan a los centros de las ciudades.
Los factores determinantes y explicativos del proceso de metropolización (Indovina, 2004; Font, 2006 y 2007; Mella, 2008) son múltiples, habiendo diferenciado la Agencia Europea de Medio Ambiente un conjunto de veinticinco factores1. Están ligados a profundos cambios de naturaleza económica, tecnológica y también social. Entre los factores destacan el desarrollo y la mejora de las redes y servicios de transporte viario y ferroviario, la extensión en el territorio de servicios y equipamientos, las transformaciones de los procesos productivos y de las TIC, que propiciaron una creciente descentralización del empleo, y las preferencias de las clases medias y altas por la tipología de la casa unifamiliar con gran parcela.
Como una de las consecuencias más potentes e impactantes del proceso de metropolización, se ha producido la aparición generalizada de la ciudad dispersa como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio.
Esta ciudad dispersa, para la que se ha definido un número elevado de otros conceptos similares (ciudad sin confines, ciudad difusa, ciudad de baja densidad, ciudad de ciudades, urban sprawl, etc.), se puede definir, de manera sintética, como un proceso de expansión urbana dispersa, discontinua (crecimiento a saltos) y de baja densidad, con una alta dependencia del automóvil y polarizada sobre las infraestructuras viarias y los nodos de intercambio, que se está desplegando sobre espacios suburbanos, periurbanos o rururbanos. Desde la perspectiva morfológica, la ciudad dispersa tiene cinco características (Muñiz, Calatayud, García, 2007: 309): baja densidad, baja centralidad, baja proximidad, baja concentración y discontinuidad. Estas características se concretan en las siguientes pautas (Muñiz, Calatayud y García, 2007: 311): «una densidad de población decreciente acompañada de un mayor consumo de suelo; un peso creciente de las zonas periféricas respecto a las centrales; un mayor aislamiento (falta de proximidad) entre cada una de las partes de la ciudad; una menor concentración de la población en un número limitado de zonas densas y compactas, y una creciente fragmentación del territorio».
Por todas estas características, la ciudad dispersa tiene impactos ambientales, económico-financieros y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007) que, en su conjunto y efecto combinado, perfilan un patrón de crecimiento urbano insostenible en relación con todas las tres dimensiones de la sostenibilidad, la ambiental, la económica y la social. Ejemplos significativos de esta insostenibilidad, sobre la que se profundizará a continuación (capítulo 1.2.1), son el excesivo consumo de suelo, los elevados costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento y la segregación socio-espacial que representan las urbanizaciones cerradas y vigiladas (gated communities).
Además del problema de la insostenibilidad, la ciudad real contemporánea constituye un ámbito territorial que, en su extensión espacial, supera claramente los límites de los ámbitos territoriales administrativos tradicionales. Sobre todo no entiende de las delimitaciones de términos municipales, sino que tiene una estructura, una dinámica y un funcionamiento inequívocamente supramunicipal. Incluso se dan casos en los que se produce una superación de los límites de entes territoriales de escala comarcal o provincial, regional o hasta nacional, como ponen de manifiesto los casos de áreas metropolitanas de carácter transfronterizo.
Por tanto, en las áreas metropolitanas se plantea, como segundo gran problema, una enorme complejidad y dificultad para la acción pública por la fragmentación administrativa del espacio metropolitano, es decir, la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa de las delimitaciones político-administrativas tradicionales. Éstas son el referente espacial de la toma de decisiones de los actores públicos (municipios u otras administraciones públicas), cuyas competencias cohabitan en un ámbito metropolitano determinado. Pero los problemas y retos que hay que afrontar, por ejemplo, en la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico, no entienden de estas delimitaciones. Por su escala metropolitana, transcienden estas delimitaciones (sobre todo, los límites municipales) y, para asegurar una acción pública coherente y eficaz, se requieren nuevas fórmulas organizativas de planificación, gestión y toma de decisión que estén en consonancia con el ámbito funcional metropolitano. Con ello se plantea la relevancia del factor institucional en la problemática metropolitana, concretamente, la cuestión de instrumentar vías de gobernanza metropolitana adecuadas para asegurar la gobernabilidad del espacio metropolitano (capítulo 1.3).
Los problemas de la insostenibilidad de la ciudad dispersa y de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano se sitúan dentro del contexto de las oportunidades, los problemas y retos que se suelen plantear en las áreas metropolitanas con carácter general. A continuación, esbozaremos un breve panorama de este contexto para dar una idea del escenario altamente complejo con el que se enfrenta la acción pública en las áreas metropolitanas.
1.2. Oportunidades, problemas y retos en las áreas metropolitanas
En este sentido, las áreas metropolitanas constituyen lugares llenos de oportunidades, pero también de problemas y retos que no solo son relevantes para el desarrollo futuro de la propia área metropolitana, sino también de las ciudades y regiones urbanas próximas y, en algunos casos, incluso tienen trascendencia a nivel nacional y están directamente vinculados con los desafíos de los cambios globales (Comité Económico y Social Europeo, 2004 y 2007; Serrano Rodríguez, 2015 y 2016).
En cuanto a las oportunidades, las áreas metropolitanas son los espacios de vida de la mayoría de los ciudadanos. En ellas se concentran la mayor parte de los recursos, el empleo, la producción industrial y los servicios de gran valor añadido y las actividades ligadas al conocimiento (I+D+i) y a la creatividad. Además aglutinan el poder de atracción para la acogida de las inversiones internacionales, son los grandes nodos de las redes de transporte y telecomunicaciones e importantes polos turísticos y de proyección cultural (museos, óperas, teatros, etc.) a nivel internacional. Por tanto, son los espacios en los que se encuentran, en gran medida, las oportunidades decisivas para el futuro económico de una región o de un país entero.
Asimismo, las áreas metropolitanas son habitualmente los lugares del cambio y progreso social y, por tanto, es en ellas donde se brindan las mayores oportunidades para ensayar innovaciones democráticas (Romero, 2012: 123). Como ponen de manifiesto determinadas ciudades europeas y norteamericanas (Smith, 2009), están surgiendo nuevas iniciativas y formas de información, participación y consulta pública, ancladas en el principio de la transparencia. Refuerzan la calidad de la democracia porque generan una legitimidad política adicional a la que, conforme al principio de la democracia representativa, emana de las elecciones.
Por lo que se refiere a los problemas económicos, es especialmente en las áreas metropolitanas donde la globalización, como condicionante del desarrollo territorial, genera fuertes efectos en cuanto a la localización o deslocalización de actividades productivas y del capital, el empleo y los niveles salariales, el acceso al crédito y el coste del dinero y la capacidad de exportar (Serrano Rodríguez, 2016). Tienen una elevada vulnerabilidad respecto a la globalización asociada a la integración de los mercados internacionales de bienes, servicios, capitales, conocimientos y mano de obra y, en consecuencia, no pocas áreas metropolitanas han presenciado rápidas y profundas transformaciones en sus tejidos industriales. Se desencadenaron procesos traumáticos, con lo que la práctica de la externalización de actividades tuvo impactos negativos (sobre todo destrucción de empleos) en determinados sectores productivos.
Por otra parte, son las áreas metropolitanas los espacios donde se concentra también la mayor parte de los problemas sociales: paro, pobreza, envejecimiento de la población, deficiente integración de los inmigrantes y refugiados, dificultades en la gestión de la diversidad multicultural, inseguridad en los espacios públicos, delincuencia y riesgos del terrorismo internacional, declive económico y arquitectónico de centros históricos, aparición