Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina. Esma Kučukalić Ibrahimović
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segunda versión del plan, tras la dimisión de Vance sería la de Owen-Stoltenberg. Un esquema de tres unidades territoriales con signo étnico en la que los serbobosnios se llevaban el 52 por ciento del territorio. Años después, Thorvarld Stoltenberg afirmaría que Izetbegović fue nuevamente mal aconsejado por los Estados Unidos, pues al rechazar esta solución, los bosniacos perdían un 33 por ciento de territorio que les habría pertenecido en exclusividad. No obstante, esta formulación no dejaba de ratificar aquello por lo que su primera versión se dio por muerta, la legitimación de la limpieza étnica y las tesis que sostenían que nos hallábamos ante una guerra civil por el territorio en lugar de una agresión y de un conflicto entre países sobre suelo bosnio, como denunciaba Izetbegović (2004).
En marzo de 1994, la voz cantante de los Estados Unidos en las negociaciones de paz era más que evidente. El acuerdo de Washington por el que se ponía punto final a las contiendas entre croatas y bosniacos en Bosnia y Herzegovina daba un vuelco al mapa de la guerra. Nacía la Federación bosniocroata que controlaba más de la mitad del territorio integral de Bosnia y Herzegovina, mientras que la diplomacia internacional pasaba de las resoluciones a la ofensiva con bombardeos localizados a la artillería del Ratko Mladić. Fue aquel el momento en el que, desde una perspectiva histórica (véase Malcolm, 1996; Silber, en Little, 1995) podría haberse logrado una derrota explícita de los radicales serbios, y un ordenamiento del Estado que hubiera reforzado la soberanía de aquella República de Bosnia y Herzegovina nacida en referéndum y reconocida por la comunidad internacional. No fue así. Washington y el esquema institucional que plantea en la Federación será el germen del Acuerdo de Dayton en el que, los firmantes, tres Estados soberanos, se comprometieron a regularizar sus relaciones a través de las convenciones de Naciones Unidas, y aceptaron respetar la soberanía del prójimo y la política como el camino para resolver las disputas. Con el paso del tiempo, este condicionante parecen olvidarlo con cada vez más facilidad tanto Serbia como Croacia especialmente en los foros internacionales donde repiten que son los garantes de Dayton. En más de una ocasión, Bosnia y Herzegovina les ha tenido que recordar que su papel siempre fue el de partes firmante y que las garantías se las dejen a la comunidad internacional.
Las fronteras del territorio que en el año 1992 ocupaba la independizada República de Bosnia y Herzegovina quedan reconocidas por el acuerdo, pero se elimina el prefijo de república, de modo que se crea un Estado sin forma definida. A cambio, se produce una partición interna en dos unidades territoriales hasta ese momento ajenas a la historia institucional bosnia, denominadas entidades, con separaciones administrativas plenas. Autores como Festić (2004) hablan de Dayton como del fracaso de la idea de Estado multiétnico o, mejor dicho, del triunfo de un «(no)estado multiestatal». Un híbrido bizarro (Seizovic, 2010) que no se define ni como una república ni como una federación, pero que, a su vez, en su seno contiene una república, étnicamente homogénea –ocupando el 49 por ciento del total del territorio–, construida sobre aquello que a todas luces es sinónimo de limpieza étnica, y de una Federación con población mayoritariamente bosniaco-croata, donde los bandos nacionalistas de estos últimos piden tener su territorio, o una entidad propia. A diferencia de la Republika Srpksa, la Federación de Bosnia y Herzegovina está extremadamente descentralizada bajo la división administrativa en diez cantones, también étnicamente homogéneos como producto de la guerra, cuyas competencias administrativas son altísimas, y que no quieren ceder su cuota de poder a la entidad. Entre estas dos unidades se sitúa el distrito de Brčko, uno de los pocos territorios cuya población sigue siendo mixta, y que funciona bajo la fórmula de autogestión de su ayuntamiento y del área metropolitana. Una solución que se lograría tras un arbitraje internacional entre las dos entidades, un año después de la firma de la paz.
Dayton incluyó entre sus anexos la implementación de las Fuerzas de Paz de la OTAN y de la Unión Europea, y la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina como máximo garante del cumplimiento del acuerdo. En 1995, con la llegada a Bosnia de la primera delegación a la Oficina del Alto Representante, encarnada en la figura del ex primer ministro sueco y negociador por parte de la Unión Europea del acuerdo de paz, Carl Bildt, el escenario, absolutamente devastado por la guerra, dejaba patente que no era suficiente una institución que solo asesorara. En el año 1997, el Consejo para la Aplicación de la Paz en Bosnia y Herzegovina se reunió en Bonn con el objetivo de otorgarle autoridad real al alto representante, bajo los llamados poderes de Bonn.
Acompañando al acuerdo figuran nada menos que once anexos, de los que al menos siete se refieren a la estructura de implementación internacional. De este modo, los anexos I y II prevén la estabilidad regional mediante unas Fuerzas de Paz para Bosnia y Herzegovina, estimadas en 60.000 soldados de la OTAN que luego cederían el relevo a la Unión Europea. En el anexo III se regula la fórmula para la celebración de las elecciones y la mejora de la seguridad a través de la presencia de la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE). El anexo IV es la Constitución de Bosnia y Herzegovina. El V se refiere al arbitraje para el Distrito de Brčko, el anexo VI recoge el marco de la implementación de los convenios que garantizan el respeto de los derechos humanos y la creación de comisiones para la preservación de estos a través del Consejo de Europa y de la OSCE. El anexo VII es uno de los textos fundamentales como garantes de la correcta aplicación del acuerdo pues, se refiere a las garantías de retorno de refugiados que auspiciaría el Alto Comité de Ayuda al Refugiado de las Naciones Unidas (ACNUR). Los anexos VIII y IX recogen los aspectos relativos al funcionamiento de las corporaciones y empresas públicas, así como la protección de los monumentos nacionales. El anexo X establece el mecanismo para garantizar los aspectos no militares del acuerdo, es decir, la figura del alto representante y su oficina, mientras que en el anexo XI se estipulan los protocolos de funcionamiento de las fuerzas internacionales policiales orientadas sobre todo al entrenamiento de los cuerpos de Bosnia y Herzegovina (Pejanović, 2005; Keil, 2008).
La división étnica que dibuja Dayton se exacerba por la descentralización extrema del Estado donde el solapamiento de competencias entre las entidades y las instituciones centrales es constante y dificulta enormemente el consenso en los órganos, como demuestra el hecho de que se precisó de la intervención internacional para proponer cuestiones tan nacionales como el pasaporte, la bandera o los puntos de control fronterizo. El responsable de determinar todos estos símbolos fue el exdiplomático español, Carlos Westendorp, alto representante de la Comunidad Internacional en Bosnia y Herzegovina entre los años 1997 y 1999. En una entrevista personal resalta al respecto las dificultades de poner en común voluntades tan diversas:
Esas y otras muchas decisiones como la moneda única, las placas de matrícula, la ley de ciudadanía se tomó tras largos procesos de consulta con todas las partes interesadas. En el fondo todos reconocieron que eran medidas positivas para el país, pero nadie quiso adoptarlas colectivamente como propias, por miedo a ser acusados de traicionar a su tribu.
Causa y efecto de otra de las estipulaciones recogidas en el anexo III del acuerdo. La celebración inmediata de elecciones libres. Pocos meses después del punto y final del conflicto, los actores principales de aquellos comicios no tenían una voluntad real de paz, por lo que jamás trabajarían por una transformación democrática de las instituciones que tampoco consideran como suyas. Tras aquellas elecciones urgidas desde fuera, los protagonistas de la guerra se asentaron en el poder en la posguerra, donde han continuado trabajando en favor de la desintegración definitiva del Estado. Esos mismos representantes, sentados en las butacas de las instituciones democráticas que les brindó Dayton nunca se preocuparon por ratificar lo convenido en ese mismo acuerdo de paz, ni siquiera la constitución que en él se recoge, todo ello, ante la mirada pasiva de la comunidad internacional que aún espera a una transposición efectiva de poderes. Por ello, más de un cuarto de siglo después, el discurso del miedo al otro, o al vecino funciona como herramienta para preservar la territorialización del país. Para ello se valen, paradójicamente, del propio acuerdo, lo que produce como consecuencia el efecto del «nacionalismo de Dayton» (Ćurak, 2004).
Richard Holbrooke, máximo artífice del acuerdo fue el primero del grupo internacional en apuntar los fallos de este. En el décimo aniversario de la firma del acuerdo recibió el premio de la paz de Dayton, donde ya hablaba abiertamente de que el texto contenía errores, detectables,