Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina. Esma Kučukalić Ibrahimović
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señalar aquí que las condiciones europeas, encarnadas en los criterios de Copenhague exigen al Estado abordar una profunda reforma constitucional, desarrollar políticas económicas que permitan la integración en el mercado común, reforzar la estabilidad institucional, el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos en especial los de las minorías, un cometido que se le hace muy cuesta arriba al país debido a la falta de consenso político. Un paso fundamental en este largo proceso de negociaciones fue la firma del Acuerdo de Estabilidad y Adhesión en el año 2008 y su ratificación en el año 2015, y la presentación formal de la candidatura bosnia para la entrada en la Unión en el año 2016. Uno de los programas fundamentales de la Unión Europea en Bosnia es su operación militar EUFOR Althea, establecida en diciembre de 2004 por la Resolución 1574 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como sustitutiva de las tropas militares de la SFOR que estaban bajo el mando de la OTAN. Entre sus competencias, al igual que ocurría con el batallón multinacional de la OTAN sigue estando la responsabilidad última de reacción ante cualquier posible desafío de seguridad (Euforbih, 2016). El cuartel general de la EUFOR está en Butmir, Sarajevo, donde está ubicada también la Unidad de Policía Integrada con aproximadamente quinientos efectivos además de otros dos mil que están distribuidos en varios lugares de Bosnia dentro de los equipos de Enlace y Observación (LOT).
En el año 2003, la Delegación de la Unión Europea estableció la Misión de la Policía Europea (EUPM) que tenía por objeto la modernización de la Policía bosnia para que estuviera compuesta por unos cuerpos multiétnicos, y que fuera capaz de asumir las responsabilidades plenas desde los estándares internacionales de la ley (eupm. org). La operación se extendió hasta el año 2009 con la consecución de la ley estatal en el año 2008 sobre la reforma de la policía, uno de los condicionantes para la firma del Acuerdo de Estabilidad y Admisión. La ley de 11 de abril de 2008 fue acompañada de una batería de leyes encaminada a garantizar la independencia de los cuerpos y las estructuras policiales, la ley sobre la coordinación de los cuerpos policiales y de las agencias para el apoyo a la estructura policial. La reforma, sin embargo, desde la perspectiva de muchos expertos no ha sido concluida porque no se ha logrado un equilibrio en la democratización de los mandos estructurales policiales, ni se ha dado una profesionalización de estos desde la independencia de los poderes políticos, lo que ha repercutido en la seguridad de los ciudadanos, más aún si cabe, ante nuevas amenazas como el terrorismo, el crimen organizado y la corrupción.
La Organización para la Seguridad y Cooperación Europea OSCE
Estableció su misión en Bosnia sobre la base del anexo III del Acuerdo de Paz de Dayton, relativo a su correcta aplicación en materia de derechos humanos y la supervisión de elecciones. Su gran desafío inicial fue organizar las primeras elecciones generales después de la guerra, celebradas en el año 1996. Más tarde, tal y como exigía el anexo III, la OSCE fue responsable de crear una Comisión Electoral Provisional (anexo III, artículo 3) y establecer los criterios y las reglas electorales (artículo 4). La comisión provisional se planteó como un instrumento a corto plazo, pero lo cierto es que su función se prolongó hasta el año 2002 por la falta de acuerdo político para crear una comisión estatal permanente, lo que quiere decir que las elecciones estatales han estado intervenidas por la comunidad internacional hasta hace relativamente poco.
La labor de la OSCE tras la transferencia de competencias electorales a las instituciones bosnias se ha centrado principalmente en el apoyo a los instrumentos para la defensa de los derechos humanos, así como en los diferentes ámbitos en los que trabaja la OSCE como organización internacional, especialmente reforzando las políticas de Bosnia y Herzegovina en lo relativo a la integración euroatlántica. La OSCE continúa su misión en el país a través de más de una quincena de oficinas en todo el territorio y con una sede central en Sarajevo. Su papel ya no está exclusivamente ligado a la supervisión de la aplicación del acuerdo de paz y la seguridad en el territorio, sino que ha derivado hacia asuntos vinculados con la sociedad civil, las reformas educativas, y los derechos humanos como socio estratégico de la Institución del Defensor del Pueblo.
El Consejo de Europa
Bosnia y Herzegovina se incorporó al Consejo de Europa en abril de 2002 si bien esta organización comenzó a actuar en el país desde la finalización de la guerra con la aplicación de la Carta Europea de los Derechos Humanos, dotada de rango constitucional, y aplicable de forma directa en virtud de lo previsto en la Constitución que integra el anexo IV del Acuerdo de Dayton. Tras el ingreso de Bosnia y Herzegovina en el seno del Consejo, el país aceptó soberanamente muchas de las obligaciones que se les imponen a todos los Estados miembros, concretamente la necesidad de respetar y aplicar los principios de democracia pluralista, los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Bosnia y Herzegovina ratificó el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en julio de 2002 y al mismo tiempo, firmó otros compromisos específicos que acordó respetar en plazos determinados y que figuran en el Dictamen Nº 234 de 2002 sobre la solicitud de adhesión de Bosnia y Herzegovina al Consejo de Europa (Gavric, 2013). Bosnia y Herzegovina tiene cinco representantes en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, cinco representantes en el Congreso de Poderes Locales y Regionales, y un juez y un representante permanente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Los informes periódicos sobre la situación de los derechos humanos en Bosnia y Herzegovina se llevan a cabo por el comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, que establece los progresos realizados en esta materia y las cuestiones que siguen siendo motivo de preocupación.
Aunque este breve repaso a la presencia internacional en Bosnia y Herzegovina después de Dayton no es detallado, pues no ha abordado el papel de la treintena de agencias especializadas de la ONU y de la Unión Europea que trabajan en el país, sí que es ilustrativo de la concentración tan densa de actores internacionales en el Estado, y que no tienen precisamente un papel externo, sino que influyen directamente, y de forma decisiva en el sistema institucional y político. Prácticamente todas las reformas de calado, desde la electoral, jurídica hasta la pendiente reforma constitucional, requieren de la presencia y la aprobación de la comunidad internacional, lo que constata que Bosnia y Herzegovina sigue a la espera de transferencia de los poderes plenos. Desde esta perspectiva también es justo replantear la actitud de la comunidad internacional respecto de los deberes pendientes que tiene el Estado para continuar avanzando en su integración euroatlántica, que es imposible que se logre sin el compromiso de ambos.
1.4. Revisión o reconstrucción de Dayton
Revisar Dayton supone abrir frentes cuyas consecuencias son imprevisibles, pero es la única manera de buscar una salida del atolladero que hoy representa la construcción política de Bosnia y Herzegovina. En esencia, existen tres alternativas al Estado actual de las cosas, que se han puesto sobre la mesa de debate, pero cada grupo étnico, o pueblo constituyente, ve sus intereses perjudicados en cada una de estas fórmulas concretas. Entre los principales anhelos podríamos distinguir (Vukoja, 2003) el modelo de un Estado multinacional en el que cohabiten las tres entidades según su signo étnico mayoritario. El nacionalismo croata es el gran defensor de esta solución que les otorgaría la famosa tercera entidad. Un preludio de la división definitiva del Estado.
Un segundo modelo planteado sería el de un Estado dotado de múltiples regiones, cada una con amplias competencias, semejantes a otros países europeos como Bélgica o Suiza. Pero, desde la perspectiva serbia, un modelo así privaría de competencias privilegiadas al sistema de funcionamiento actual de la Republika Srpska que funciona de facto como un Estado dentro del Estado. De hecho, la propuesta sería inaceptable también para las estructuras en el poder de la Federación que desde hace dos décadas hacen amplio uso de las cuotas de poder que les ofrece el sistema actual en detrimento de todos los ciudadanos a los que no representa.
El tercer modelo sería el que sitúa al ciudadano como el centro de la constitucionalidad. En lugar de serbios, croatas y musulmanes, implicaría reconocer la existencia de ciudadanos bosnios de distintas confesiones o no, y de este modo, aceptar la nacionalidad bosnia, superpuesta a la bosniaca, la serbia y la croata. Esta perspectiva, la más democrática, en las elecciones de 2018, vino encarnada en el programa de la coalición de los partidos progresistas Frente Democrático