Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina. Esma Kučukalić Ibrahimović
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hacer frente a los discursos radicales del bando serbio y croata, sin éxito. Su candidatura, la de un croata sarajevita que luchó en la guerra, y que es portador de la Orden del Lirio de Oro del ejército bosnio, es la antítesis de los intereses que defienden los bastiones nacionalistas del HDZ de Dragan Čović, que, de hecho, ni siquiera lo ven como a un «croata de verdad». Tanto es así que, cualquier decisión de calado interno lleva pareja una reacción de los países vecinos que se proclaman matrices de sus grupos étnicos, a pesar de sus compromisos con Dayton de respetar al prójimo. En este caso, el parlamento de Croacia ha protagonizado una intromisión en la soberanía de Bosnia y Herzegovina sin precedentes desde la década de los años noventa del siglo pasado, mediante la votación de una Declaración sobre la posición de los croatas, poniendo en duda las elecciones generales de 2018 y la elección de Komšić como el candidato legítimo del pueblo croata. El alumno aventajado entre los tres vecinos, lejos de presentarse como un garante de estabilidad en la región sigue la estela del que la política actual croata ha bautizado como el padre de su patria, Franjo Tuđman.
Desde una visión internacional, las miradas coinciden en que el camino de Bosnia y Herzegovina ha de ser el de la Unión Europa, y en que para que esto sea una realidad, se precisa de una reforma constitucional que no puede ser una revisión de Dayton, sino su reconstrucción mediante una fórmula que mejore integralmente las instituciones centrales haciéndolas más estables y funcionales. En la práctica, las dos propuestas más destacadas de reforma del acuerdo de Dayton han sido el Paquete de Abril del año 2006 y el Paquete de Butmir de 2009. Hasta el año 2004, el Estado consiguió hacer avances de cierta profundidad en materias como la unificación del ejército, y la reforma de las constituciones entitarias que no estaban en consonancia con la Constitución de Bosnia y Herzegovina en cuanto a la garantía de protección de los tres pueblos constituyentes en sus respectivos territorios. Se crearon además siete nuevos ministerios a nivel estatal, y se logró aplicar el IVA para todo el Estado, pero fracasaron otras reformas clave como la de la Policía, rechazada por la Republika Srpska, o el proceso de retorno de los refugiados (Latal, 2015).
Al mismo tiempo, la administración norteamericana empezó a dar prioridad a nuevos escenarios de conflicto en Oriente Próximo y a buscar un punto y final a su papel del máximo garante del acuerdo de Dayton. Fue en ese momento en el que las propuestas de cambios comenzaron a centrarse en la revisión de la constitución, y acabaron quedando reflejadas en el conocido como Paquete de Abril. Básicamente, lo que en él se proponía era la sustitución de la presidencia tripartita por un presidente y dos vicepresidentes elegidos desde el parlamento estatal y no desde las entidades, con competencias limitadas que pasaría el poder real al Consejo de Ministros. Se preveía la centralización del Estado respecto de las entidades, pero su diseño dejaba varios interrogantes que podían conducir a la situación contraria. Si se bloqueaba la elección del presidente del Consejo de Ministros tres veces seguidas el parlamento debía ser disuelto, pero no se ofrecía ningún mecanismo legal para volver a constituirlo. La enmienda de elección del presidente por sufragio indirecto suponía que tanto la presidencia como el Consejo de Ministros dependerían del consenso de las entidades y de los partidos representados en el Parlamento. Si no había acuerdo, la Asamblea debía ser disuelta y con ello el Estado podía quedarse a la vez sin Parlamento, sin un presidente y sin el Consejo de Ministros traspasando su soberanía así a las entidades, y rompiendo con ello las garantías de integridad territorial que recoge el propio acuerdo de Dayton. El paquete de medidas fracasó por pocos votos de diferencia después de que los ocho partidos más representados debatieran durante cuatro meses su viabilidad. La propuesta llegó al parlamento en el año 2006 que, después de dos días de sesiones extraordinarias, votó en contra por dos votos de diferencia, lo que supuso el bloqueo del proceso de las reformas constitucionales en Bosnia y Herzegovina.
Un segundo intento en el que la Unión Europea tuvo más presencia fue el llamado Paquete de Butmir en el año 2009, que debe su nombre al aeropuerto de Sarajevo donde se llevaron a cabo las negociaciones. Se trataba de una revisión del primer paquete al que se añadían las opiniones de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa, pero los puntos ni siquiera llegaron a debatirse en el Parlamento porque desde un primer momento las posiciones de los políticos nacionales estuvieron mucho más radicalizadas que en el año 2006. Desde la perspectiva regional, se consideraba ya de manera abierta que la postura de la Unión debía ser más flexible y atenta para con los Balcanes, superando el discurso del «cansancio europeo» relativo a la ampliación hacia un cambio de direcciones que planteasen la necesidad de revisar las exigencias de los criterios de Copenhague y una mayor tolerancia de posturas como la francesa y la austríaca respecto de la cuestión islámica de Bosnia o Albania (Keil, 2008). El camino que tenía que acelerar la entrada de Bosnia en la Unión Europea debía verse como «un proyecto de seguridad internacional para la Unión y no como un proceso de ampliación» (Pejanović, 2005). Pero desde el fracaso de Butmir todo ha ido a peor en este campo.
En el año 2009, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaraba inconstitucionales gran parte de los apartados relativos a los procesos electorales establecidos en la Constitución por ser discriminatorios para con los ciudadanos que no pertenecen a uno de los tres grupos constituyentes. Fue el momento en el que la Unión Europea, única garante del Acuerdo de Dayton tras la salida de los Estados Unidos en el año 2006, intentó presionar de nuevo a los políticos bosnios para que hiciesen modificaciones en la Constitución. Las negociaciones fracasaban una vez más con frentes abiertos a nivel interno cada vez más enconados.
Lejos han quedado las esperanzas de que los políticos bosnios hiciesen una declaración de intenciones para con la Unión Europea en la que manifiesten su interés por la integración (Keil, 2008). Conforme pasan los años, los discursos belicistas y las amenazas tácitas van creciendo. Desde el año 2011, el líder serbobosnio, Milorad Dodik ha promovido varias iniciativas de referéndum. Ese año, con el objetivo de realizar una consulta sobre la autoridad del alto representante, el papel del Tribunal de Bosnia y Herzegovina y de la Fiscalía. La Oficina del Alto Representante contestó con un paquete de sanciones a lo que Dodik reaccionó retirando a todos sus delegados de las instituciones estatales. El asunto se convirtió en un conflicto diplomático con la comunidad internacional en el que tuvo que intervenir la entonces alta representante de la Unión Europea para la Política Exterior, Catherine Ashton para obligar a Dodik a retirar su consulta a cambio de la suspensión del castigo. A mediados de 2015, Dodik, entonces presidente de la Republika Srpska presentó una petición ante el parlamento de esta entidad para descongelar la iniciativa de referéndum a pesar del veto del Tribunal Constitucional y de la opinión del alto representante. En el 2016 volvió a anunciarlo por sorpresa, en esta ocasión sirviéndose del pretexto de consulta popular para la elección del Día Nacional de la Repúblika Srpska, y en el año 2018 anunció un referéndum de soberanía sin fecha definida. Entre tanto, ha pasado de presidir la entidad serbia a ser miembro de la presidencia de Bosnia y Herzegovina que le da un protagonismo algo mayor que antes.
Buscar la salida al bucle sobre el futuro del Estado es una tarea imposible para la clase política actual. La creación de un tejido económico y civil efectivo, el refuerzo de instituciones centrales como las de defensa, seguridad y justicia, un nuevo sistema electoral que acote las elecciones étnicas, y la unificación de administraciones bajo los estándares europeos no están en los programas electorales de ninguno de los partidos en el poder pero son lo que piden los ciudadanos y serían más que suficiente para el definitivo ingreso de Bosnia en la Unión Europea, tras la ratificación del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea que se produjo en 2015. La mano de ayuda externa es crucial y depende del retorno de los Balcanes a la agenda de la Unión Europea. Claro que pocos contaban con que la Unión se encontraría sumida en un divorcio interno justo en el sexagésimo aniversario del Tratado de Roma, y que sus esfuerzos inmediatos están dirigidos a solventar el hastío y el desencanto de los países miembros más que en detenerse en los problemas de los que llaman a su puerta. Mientras tanto, Estados Unidos vuelve a poner el ojo sobre un territorio en el que nunca dejaron de medirse las fuerzas internacionales. Pero, ¿quién sabe las dimensiones regionales y geopolíticas que podría tener un Dayton II para los Balcanes? La pregunta debería hacérsela Europa.