Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina. Esma Kučukalić Ibrahimović
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mandato se aplicaron apenas 66 decisiones– el eslovaco Lajcak –con poco más de 30– y el austriaco Inzko –con 50 hasta el año 2011–, el perfil del alto representante se ha mantenido más bajo que en etapas anteriores, bajo la premisa de dejar trabajar a las instituciones y actores estatales. En porcentajes, el 60 % de estas decisiones han estado encaminadas al fortalecimiento de las estructuras entitarias y un 40 % a la funcionalidad de las instituciones (Franić, 2015).
Como máximo garante de la estabilidad y dentro de las funciones otorgadas por Bonn, el alto representante ha intervenido para apartar de su cargo a aquellos políticos y partidos que amenazan seriamente la integridad y la paz en el país. En el año 2011, cuestionado por un referéndum en la Republika Srpska, el alto representante propuso un paquete de sanciones contra la entidad serbia que Estados Unidos decidió no aplicar, mientras que la crisis diplomática de 2014 de nuevo con la Republika Srpska, la apaciguó finalmente la entonces alta representante para la Política Exterior de la Unión Europea, Catherine Ashton. El alto representante se ha pronunciado también sobre la inconstitucionalidad del intento de referéndum de 2016 del presidente de la Republika Srpska, Milorad Dodik, si bien decidió no intervenir para aplicar sanciones. Aunque su margen de acción se ha replegado, la realidad es que la salvaguarda de la Carta Magna recae a día de hoy en la figura del alto representante, responsable y en la mayoría de las ocasiones, el propulsor de las reformas institucionales o de la implementación de leyes como la del sistema electoral, la reforma judicial, la del ejército o la de los símbolos nacionales. Y si la Oficina del Alto Representante sigue haciendo labores de tal calado, lejos de haberse cumplido las expectativas de Dayton, muestra que ni la estabilidad de la zona, ni la creación de condiciones para una paz duradera se han logrado. Desde este prisma, nos hallamos ante la necesidad urgente de sellar la constitucionalidad de Bosnia y Herzegovina ratificando su estatalidad, pero en un modelo institucional etnonacionalista esto parece misión imposible desde dentro. Quizá esa debería ser la última misión de la OHR para Bosnia y Herzegovina.
1.3. La presencia de la comunidad internacional en Bosnia y Herzegovina
Además de estar sujeta a los poderes del alto representante, Bosnia y Herzegovina permanece en gran medida bajo la tutela internacional que en su momento propició la firma del Acuerdo de Dayton. Una tutela que, tras misiones de diferente índole, muy vinculadas a los procesos políticos e institucionales, ha dado lugar a una sensación generalizada de semiprotectorado en el que la toma de decisiones realmente importantes rara vez es resuelta por las instituciones estatales.
La Organización del Tratado de Atlántico Norte (OTAN)
La OTAN tuvo un papel decisivo en Bosnia y Herzegovina durante la guerra, pues fue su intervención contra objetivos serbios mediante la operación Fuerza Deliberada, desplegada en agosto de 1995 tras la masacre de Srebrenica, la que forzó la negociación de Dayton. Pero es en el acuerdo de paz propiamente dicho, donde se esbozó la que sería la mayor operación militar de la Alianza. El anexo I y el anexo I.b, detallan los pormenores del contenido militar de la implementación del acuerdo de paz donde la OTAN adquiere un poder central en el país, sin que siquiera el alto representante tenga derecho a inmiscuirse en sus operaciones. Es importante reseñar que la paz la sellaron además de los presidentes de los tres Estados vecinos, todas las fuerzas internacionales del momento, por lo que la operación de la OTAN en el país supuso la puesta en escena de actores como Estados Unidos y Rusia trabajando en común además de otros miembros del Tratado del Atlántico Norte.
El anexo I vino a dibujar el proceso de implementación del Acuerdo, así como el proceso de estabilización mediante el despegue de las misiones de la IFOR (Implementation Forces) y SFOR (Stabilization Forces), que venían a sumar un contingente de 60.000 militares, de los que 20.000 eran norteamericanos. Su operación en Bosnia y Herzegovina sustituyó a la de UNPROFOR (Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas) que no supieron reaccionar para mantener la paz, sobre todo en el enclave protegido de Srebrenica, donde se produjo la masacre de más de ocho mil varones a manos de las tropas serbobosnias en apenas una semana.
La IFOR contribuyó sustancialmente a promover un entorno más seguro para la reconstrucción civil y política. Sirvió de refuerzo a la Oficina del Alto Representante, a las Fuerzas Internacionales de Policía (IPTF) cuyo establecimiento también vino recogido en el Acuerdo de Dayton en el anexo XI –una misión que dependía sin embargo de las Naciones Unidas–, fue crucial en la labor de la Cruz Roja Internacional (CICR), también para la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), para el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY) y otras 400 organizaciones no gubernamentales que trabajaban sobre el terreno.
La misión de la IFOR y la SFOR ha sido una de las más largas de la historia de las operaciones de paz de la OTAN. Duró nueve años y significó también un fin de ciclo del intervencionismo que ya no se repetiría en las guerras futuras. La principal crítica a este tipo de costosísimas operaciones es que no supieron adecuar sus recursos a las necesidades y exigencias de un nuevo tipo de guerras modernas que tiene su comienzo precisamente en los Balcanes, y que se vislumbra en los conflictos actuales en Oriente Próximo.
La intervención militar desde la OTAN sin una operación de pacificación posterior ha dejado escenarios mucho peores en el caso de los países surgidos de la Primavera Árabe, en concreto en Libia, que arrastran nuevas amenazas como el terrorismo y las crisis migratorias, y que obligan a replantear el papel de la Alianza en los nuevos escenarios de guerra.
En cuanto a la adhesión de Bosnia y Herzegovina a la OTAN, el Estado comenzó las negociaciones en 2006, y firmó el Acuerdo de Cooperación para la Seguridad en marzo de 2007. Dentro del Plan de Acción Individualizado para la Adhesión de la OTAN, urgido por Estados Unidos, el diálogo con Bosnia y Herzegovina se intensificó especialmente en la cumbre de Bucarest de septiembre de 2008, donde fue invitada a unirse a la Carta de Aspirantes del Adriático de la OTAN (Gavric, 2013).
En la Cumbre de la OTAN de enero de 2009, el Ministro de Defensa confirmó el interés de Bosnia en el Plan de Acción para la Membresía (MAP), con una fecha prevista para la adhesión en 2012. El 22 de abril de 2010, la OTAN acordó lanzar un Plan de Acción Individualizado para Bosnia y Herzegovina, pero con ciertas condiciones muy difíciles de cumplir, en concreto el traspaso de todas las propiedades militares, incluidos los bienes e inmuebles desde las entidades al nivel estatal. Paralelamente, la postura de la Republika Srpska que sigue considerando injustificados los bombardeos de la OTAN contra objetivos serbobosnios y serbios, ha virado en el caso de su líder Milorad Dodik en la misma dirección que sus políticas, de abogar por el consenso a oponerse en firme a la adhesión, especialmente a raíz del estallido del conflicto en Ucrania. Con las sospechas de una cada vez mayor influencia rusa en la entidad serbia, Washington ha aplicado desde el año 2016 una política de mano tendida hacia Bosnia y Herzegovina para su integración euroatlántica que a finales del año 2018 se tradujo en la luz verde para iniciar el proceso de activación del MAP, por más que le pese a Dodik que precisamente el río Drina acabe siendo la frontera de la OTAN.
La Unión Europea
La presencia de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina junto con la de los Estados Unidos, se remonta al año 1996, primero como la Delegación de la Comisión Europea para Bosnia y Herzegovina, y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, como la Delegación de la Unión Europea. La Unión Europea cuenta con un representante especial en Bosnia que se ocupa de la coordinación de las políticas de aproximación y asistencia al país respecto de la integración en la Unión Europea. Hasta el año 2010, esta función la desarrolló el alto representante (a través de la OHR) pero con la llegada al país del primer representante especial de la Unión Europea, el embajador Sorensen, la OHR dejó de encargarse de las competencias de la Delegación Europea, que funciona bajo la autoridad de la alta representante de la Unión Europea para la Política Exterior y Seguridad. Entre sus cometidos está la implementación de las políticas europeas; el análisis y reporte de procesos políticos y hechos que se dan en el país y en las instituciones; y la conducción de las negociaciones entre el Estado y la Unión Europea en materias comunes como la política exterior y de seguridad, comercio, agricultura, pesca, medioambiente, transportes, sanidad y políticas sociales.