La democracia a prueba. Ciro Murayama
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y se exponen algunos de los hallazgos de estudios de especialistas que analizaron la calidad y consistencia del censo de electores. Finalmente, se explica en qué consistió la redistritación federal y local que permitió garantizar una representación adecuada en términos poblacionales.
OCHENTA Y NUEVE MILLONES DE ELECTORES EN 2018
Para la elección de 2018 se aprobó en mayo de ese año un padrón electoral nacional de 89.3 millones de ciudadanos y una lista nominal que incluyó a 89.1 millones de personas (cuadro 1), de las que casi 52% son mujeres.
El padrón electoral, que refleja los cambios en el tamaño de la población mayor de 18 años, es un instrumento «vivo», en tanto se actualiza día con día. Por ello, de una a otra elección debe hacerse un corte, fijar una fecha a partir de la cual no se harán más modificaciones, a efecto de otorgar plena certeza sobre cuántos electores están dados de alta y recogieron su credencial, para a partir de ahí conformar la lista nominal definitiva de votantes. En 2018 la fecha de corte para la elección del 1º de julio fue el 15 de mayo.
Como puede apreciarse en la gráfica 1, el padrón electoral pasó de 47 millones de ciudadanos en la elección presidencial de 1994, a 89.3 millones en la de 2018: 42 millones más, lo que significa un aumento de 90%. Es decir, el padrón casi se duplicó en menos de un cuarto de siglo. En ese periodo, de acuerdo con las cifras del Consejo Nacional de Población, el número de habitantes en el país pasó de 90.3 millones a 125.3 millones, un incremento de 35 millones de personas, equivalente a 39%.
Lo anterior quiere decir que la población en edad de ciudadanía creció en dos décadas y media a una velocidad de más del doble que la población en general. Esto es reflejo de la transición demográfica que ha vivido el país y que se comprueba en otros indicadores. Por ejemplo, mientras en 1994 nacieron 24 millones de mexicanos, en 2018 fueron 21.8 millones; en ese lapso, la edad promedio de la población pasó de 20 a 28 años.
Gráfica 1. Evolución del padrón electoral, 1994-2018
Nota: los cortes de información son al 31 de diciembre de cada año, con excepción de 2018, año en que se toma el corte utilizado para la elección, el 15 de mayo.
Fuente: Registro Federal de Electores del INE.
La fotografía de la composición del padrón por edades (cuadro 2) revela el peso poblacional y electoral que tienen los adultos jóvenes en México a fines de la segunda década del siglo XXI. Los ciudadanos que tienen entre 18 y 29 años (25.7 millones), representan el 29%; aquellos que tienen entre 30 y 44 años (27.8 millones), el 31%; los de entre 45 y 59 años (20.8 millones), el 23%, mientras que las personas de 60 y más años (15 millones) son el 17% del padrón.
Por otra parte, la distribución de la población en el país es fruto de los patrones de fecundidad y mortalidad regional, así como de los flujos migratorios internos. Una sola entidad federativa reúne más de la décima parte del total de los electores del país: el Estado de México, con 11.8 millones, 13.3% (cuadro 3). Le siguen la Ciudad de México (7.6 millones), Jalisco (5.9 millones), Veracruz (5.8 millones) y Puebla (4.5 millones). Las tres entidades con más carencias del país reúnen cada una más de dos millones de ciudadanos registrados en el padrón (Chiapas, 3.5; Oaxaca, 2.9; Guerrero, 2.5). En tanto, las entidades con menor peso poblacional en el padrón electoral son Baja California Sur (517 000 electores) y Colima (532 000).
El volumen de inscripción por primera vez al padrón electoral se mantiene en una media de tres millones de ciudadanos cada año. En el cuadro 4 se observan los movimientos exitosos de inscripción al padrón que, acumulados entre 2010 y 2018, suman 25.6 millones de nuevos electores. Como se ve en el cuadro, durante los años de elecciones federales (2012, 2015 y 2018) se redujo el número de trámites porque la inscripción al padrón electoral, por ley, se interrumpe cuatro meses antes de la jornada de votación y se reanuda al día siguiente. En la segunda década del siglo, las inscripciones al padrón electoral de los jóvenes que llegan a la edad de ciudadanía –esto es, que hacen su trámite por haber cumplido 18 años– han representado el 67% del total de nuevos electores inscritos.
Entre la elección federal de 2015 y la de 2018 se actualizaron más de 40 millones de credenciales para votar con fotografía. Durante ese trienio se dieron de baja más de 10 millones de credenciales 09, 12 y 15 que habían perdido vigencia,60 se excluyeron registros de ciudadanos cuyos trámites fueron cancelados, se descartaron registros duplicados, se aplicó la baja de registros por datos irregulares o falsos y se procedió a la exclusión de registros de ciudadanos por suspensión de sus derechos político-electorales. Además, se reincorporaron registros al padrón electoral, ya fuera por notificación judicial o a petición de la ciudadanía en los módulos del INE. Por otra parte, se aplicó la baja de registros de ciudadanos fallecidos e incluso se registraron bajas por renuncias a la nacionalidad mexicana (cuadro 5). Los partidos políticos tuvieron la oportunidad de verificar la procedencia de cada uno de estos cambios.
Entre la elección federal de 2015 y abril de 2018 se recibieron 315 266 observaciones de los partidos políticos con respecto al padrón electoral, de las cuales resultaron procedentes nada más 680 casos, equivalentes al 0.22% del total.
Para llegar a la elección de 2018, como ocurre cada vez que hay procesos federales, se desplegó la verificación nacional muestral que, mediante dos encuestas, una de cobertura y otra de actualización, recolecta información para conocer la fiabilidad de los datos del padrón y de la lista nominal. El objetivo de la encuesta de cobertura es conocer la proporción de los ciudadanos residentes en el país que están empadronados y cuentan con credencial para votar vigente. El propósito de la encuesta de actualización es obtener información de los empadronados para saber la proporción de los que viven en el domicilio que tienen registrado o, en su caso, las causas por las que no residen ahí.
Antes de cada elección federal, el INE conforma un Comité Técnico del Padrón Electoral con especialistas externos para evaluar de forma objetiva y científica la calidad del padrón electoral y de la lista nominal.61 Para el proceso electoral 2017-1028, el comité realizó investigaciones sobre la distribución del padrón y la lista, comparándolos con proyecciones poblacionales; asimismo, hizo comparativos internacionales sobre empadronamiento, mortalidad adulta y otras variables sociodemográficas y de migración. Luego de efectuar sus análisis, el Comité concluyó que el padrón y la lista nominal de 2018 resultaban confiables y válidos, al comprobarse la precisión y congruencia de sus cifras, así como la ausencia de sesgos en su construcción.62
Conviene citar algunos hallazgos importantes de los estudios realizados a la consistencia y cobertura del instrumento registral de electores, esto es, del padrón y la lista nominal.
Desde un estudio previo, preparado por especialistas que analizaron el padrón utilizado en 2015, Manuel Mendoza Ramírez y Gabriel Núñez hicieron un análisis en perspectiva internacional comparada del padrón electoral. Una primera conclusión relevante de su investigación es que de 238 países que el International Institute for Democracy and Electoral Assistance incluye en la ACE Electoral Knowledge Network, sólo 123 requieren que los electores, para ejercer el sufragio, estén inscritos en una lista antes de cada elección. De esos 123, únicamente en 41 países hay un registro específico de votantes y, de éstos, nada más en 10 casos se requiere que el ciudadano acuda personalmente a realizar la actualización del registro. En este último extremo se encuentra México: para votar