La democracia a prueba. Ciro Murayama
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se echara mano de trabajadores del gobierno y que tampoco pudiera haber ciudadanos que se autopropusieran para hacerse cargo de una casilla –se temía que fueran enviados por algún partido rival– y se optó por un sorteo del total de la lista nominal para, a partir de ahí, buscar en cada distrito y sección electoral a los ciudadanos que actuaran como autoridad en cada punto de votación.
La insaculación –que es como la jerga legal denomina al sorteo– de ciudadanos se hace de la siguiente forma: en primer lugar, en sesión pública celebrada en el INE se elige al azar un mes del calendario; después, en cada distrito se incluye a los nacidos en el mes seleccionado hasta llegar al 13% de la lista nominal, y si no se alcanza esa cifra se continúa con los ciudadanos nacidos en el mes siguiente del calendario. En 2018 se sorteó, así, a casi 12 millones de ciudadanos. Una vez que se tiene a los ciudadanos insaculados, los capacitadores electorales del INE acuden a sus domicilios para invitarlos a participar (notificación) e impartirles una plática de sensibilización (primera capacitación). Posteriormente, hay una segunda criba donde también interviene el azar. Se sortea una letra del alfabeto y a partir de ella se elabora una lista de las personas cuyo primer apellido comience con esa letra y que además cumplan los requisitos de ley y acepten participar. Dicha lista se ordena por el primer apellido con la letra del alfabeto sorteada. Los primeros ciudadanos formarán parte de la mesa (como propietarios y suplentes) y el resto quedará inscrito en la lista de reserva. A esta fase se le conoce como la primera etapa de capacitación.
La segunda etapa consiste en una capacitación más detallada sobre los procedimientos que se aplicarán el día de la jornada electoral e incluye simulacros de las tareas a realizar en cada casilla. Por último, se entregan los nombramientos de funcionarios de casilla a los ciudadanos, atendiendo a su escolaridad, de tal manera que el presidente de la casilla será el ciudadano con mayor formación, después el secretario y, finalmente, los escrutadores, es decir, quienes cuentan los votos.
Toda esta operación de selección al azar y capacitación tiene como propósito que los funcionarios de casilla sean ciudadanos con independencia respecto a los partidos. Este modelo se edificó para dejar atrás la designación desde el gobierno de los presidentes y secretarios de casilla, lo que ocurría hasta 1988. Entonces, los escrutadores eran sorteados a partir de listas que presentaban los propios partidos políticos.
Con la creación del IFE en 1990 se estableció que la autoridad electoral debía insacular al 20% de los ciudadanos y que serían las oficinas distritales del Instituto las que decidirían «con base en una evaluación objetiva» quiénes serían los ciudadanos que integrarían las mesas de votación.43 Después, en 1994, se avanzó hacia el modelo vigente para que la integración de las mesas fuera el resultado de un doble sorteo (cuadro 1).
El modelo actual, si bien garantiza la aleatoriedad en la designación de quienes reciben, registran y cuentan los votos, también implica procedimientos complejos y costosos. Cada proceso electoral –y en México no ha dejado de haber elecciones locales año con año– el INE debe capacitar a cientos de miles e incluso a millones de ciudadanos. Eso hace necesario contratar un ejército de capacitadores que recorran las grandes ciudades y los poblados más remotos, desde zonas de altos ingresos hasta municipios con marginación extrema.
Los supervisores electorales y los capacitadores-asistentes electorales son contratados de forma temporal y se convierten en la presencia del INE en cada rincón del país. Su función es vital pues no sólo buscan, convencen y capacitan al ciudadano. También garantizan que los documentos y materiales electorales estén en tiempo y forma en las manos de los presidentes de casilla, y que regresen los paquetes electorales a las instalaciones del INE y de los Organismos Públicos Locales electorales; supervisan el desarrollo de toda la jornada electoral e informan a los órganos directivos del Instituto y de los organismos locales sobre los incidentes que se presentan; intervienen en los cómputos y recuentos de los votos, e incluso en ejercicios clave como los conteos rápidos y el PREP casilla.44 En suma, son actores indispensables para que las elecciones puedan celebrarse.
Los supervisores y capacitadores electorales son verdaderos héroes anónimos de los procesos electorales. Cada capacitador tiene que visitar varias veces a 600 personas en promedio al mes y recorrer alrededor de 20 secciones electorales para hacerse responsable de cuatro casillas.45 Los capacitadores-asistentes electorales son el vínculo entre una institución del Estado –el INE– y la ciudadanía. Son ellos quienes visitan cada rincón del país, incluso en días de sol intenso, lluvia persistente o frío extremo, con la meta de obtener casillas completas bajo el lema: «si no vas por todos, mejor no vayas».46 Recorren sus distritos de día y de noche, pues a algunos ciudadanos sólo se les localiza fuera del horario laboral, y sortean con gran dosis de creatividad y convicción las excusas que expresan los ciudadanos para no participar.
Además, tienen que lidiar con la frustración que les generan las puertas que no se les abren y la incertidumbre de lo que se van a encontrar cuando sí se abren. Al cruzar miles de umbrales de domicilios particulares, los capacitadores se encuentran con personas amigables y respetuosas, a veces algunas entusiastas, y en ocasiones, también, desconfiadas e incluso groseras. Los capacitadores del INE deben transmitir, en minutos, cómo operar un conjunto de procedimientos y pasos previstos en la ley para hacerse cargo de la mesa de votación, recibir a los electores y trabajar bajo la supervisión de los representantes de los partidos políticos.
La selección de los capacitadores se da a través de un minucioso procedimiento en cada uno de los 300 distritos del país, que incluye la revisión curricular y la verificación de que cumplan con los requisitos de ley, un examen de conocimientos y habilidades y, finalmente, una entrevista. Más adelante, el INE los capacita con manuales y a través de talleres presenciales. En 2018 se contrató a 45 044 supervisores y capacitadores-asistentes electorales.
Gráfica 1. Número de supervisores y capacitadores en los procesos electorales 1999-2000 a 2017-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del INE.
Cada vez que se celebra una nueva elección se necesita más personal para realizar estas tareas (gráfica 1). Ello se explica por el natural crecimiento del padrón electoral, así como por la dispersión poblacional. Además, la legislación establece que en toda sección electoral donde estén empadronados 100 electores se debe instalar una casilla, y si hay más de 750 electores se debe instalar además una casilla contigua. Si las condiciones geográficas, de infraestructura o socioculturales hacen difícil el acceso a los electores, se prevé, asimismo, la instalación de una mesa de votación extraordinaria. A todo esto se agregan las casillas especiales, que se instalan con el objetivo de atender a los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio.47 La gráfica 2 muestra el incremento en el número de casillas en los procesos electorales de las dos últimas décadas.
La intención del legislador fue acercar al ciudadano a la mesa de votación a fin de incentivar el sufragio. En otros países, como en Colombia, Venezuela o El Salvador, existen centros de votación a los que acuden miles o decenas de miles de ciudadanos, lo que hace más eficiente la labor de organización electoral. Sin embargo, esto implica transferir mayor responsabilidad a los ciudadanos, quienes tienen que recorrer distancias mayores para ejercer su voto.
Gráfica 2. Evolución del número de casillas aprobadas en los procesos electorales 1999-2000 a 2017-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica, INE.
El trabajo que realizan los capacitadores y supervisores del INE se ha vuelto más complejo debido a cambios en la legislación. En la reforma electoral de 2014 se estableció que el INE sería