Im Bann von covid-19. Peter Wolff
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durch Bund und Länder
"Niemand von uns, die wir in einer Demokratie politische Verantwortung tragen, hat sich gewünscht je mit solchen Regelungen vor die Bürger treten zu müssen"
(Angela Merkel *17.07.1954, deutsche Bundeskanzlerin, am 22.03.2020)
Wenn in unserer Bevölkerung schon Verschwörungstheorien bezüglich der Covid-19-Pandemie und den Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung die Runde machen, macht es Sinn, sich einmal anzuschauen, wer die Regeln für den Umgang mit der Seuche überhaupt bestimmt.
Der Föderalismus ist das staatliche Organisationsprinzip in der Bundesrepublik Deutschland, 1949 wurde er im Grundgesetz verfassungsrechtlich verankert. Kennzeichen des deutschen föderalen Systems ist die enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern.
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat mit 16 Ländern als Gliedstaaten. Die Ausübung der Staatsgewalt ist durch das Grundgesetz zwischen Bund und Ländern aufgeteilt.
Sowohl die Länder als Gliedstaaten wie auch der Bund als Gesamtstaat besitzen eine eigene Staatsgewalt und können Gesetze erlassen. Die Länder sind Staaten mit eigenen Landesverfassungen, Parlamenten, Verwaltungsstrukturen und Zuständigkeiten.
Die Ausübung der Staatsgewalt ist durch das Grundgesetz zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Dabei geht das Grundgesetz grundsätzlich von einer Zuständigkeit der Länder aus (Art. 30, 70, 83 GG).
In den Bereichen Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung besitzt der Bund nur dann Kompetenzen, wenn sie ihm im Grundgesetz ausdrücklich zugewiesen werden. Der Bund ist zudem dann zuständig, wenn sich durch die Auslegung der Verfassung eine ungeschriebene Zuständigkeit des Bundes ergibt.
Die im Grundgesetz realisierte föderale Ordnung ist in der Tendenz nicht auf Trennung, sondern auf Kooperation zwischen Bund und Ländern angelegt. Das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes verpflichtet Bund und Länder zu wechselseitiger Rücksichtnahme und Hilfeleistung (Grundsatz der Bundestreue beziehungsweise des bundesfreundlichen Verhaltens).
Der kooperative Charakter des deutschen Föderalismus kommt auch darin zum Ausdruck, dass die Länder durch den Bundesrat an der Bundesgesetzgebung, an der Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken (41).
Der Grundsatz der Bundestreue wird auch im „Corona-Management“ unserer obersten Politiker deutlich. So haben Bund und Länder die Leitlinien zur Bewältigung der Corona-Pandemie gemeinsam beschlossen. Sie gelten einheitlich in allen Bundesländern.
Nach dem föderalen Prinzip erlassen die Länder in ihrer Zuständigkeit die konkreten Regelungen. Für den Vollzug wiederum sind dann die örtlichen Verwaltungsbehörden zuständig. Regionale Besonderheiten und epidemiologische Lagen - nicht alle Regionen sind gleich stark vom Virus betroffen - machen es notwendig, dass die Länder und Landkreise bedarfsgerecht und zügig auf die jeweilige Situation vor Ort reagieren. Darum kann es in den verschiedenen Bundesländern unterschiedliche Regelungen geben.
Rechtliche Grundlage des Handelns ist dabei das Grundgesetz. Artikel 30 besagt, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft (42).
Das macht eine einheitliche Linie bei der Bekämpfung der Pandemie schwierig. So oft Bundeskanzlerin Angela Merkel und die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten überwiegend virtuell über weitere Schritte im Kampf gegen die Corona-Pandemie auch beraten – ein echter Konsens ist schwer zu erreichen.
Zu unterschiedlich ist die Herangehensweise in den einzelnen Bundesländern, als das von einer gemeinsamen Strategie gesprochen werden könnte.
So fordert Bayern ein zu Beginn der Krise Regelwerk für alle, das Saarland und Berlin wollen eine strengere Maskenpflicht, Sachsen und Sachsen-Anhalt lehnen das ab. Während Bayerns Ministerpräsident Söder im März 2020 "ein einheitliches, verbindliches, verhältnismäßiges und verlässliches Regelwerk, das dann in ganz Deutschland gelte", fordert, stellen manche seiner Kollegen klare verbale Stoppschilder auf.
Sowohl CDU-Ministerpräsident Michael Kretschmer aus Sachsen als auch sein Parteifreund, Reiner Haseloff aus Sachsen-Anhalt, halten nichts von generellen Maßnahmen (43).
Und der Bundesgesundheitsminister? Jens Spahn kann nicht viel mehr als appellieren. Der nationale Pandemieplan seines Robert-Koch-Instituts liefert zuvörderst Empfehlungen und dient der Synchronisierung. Denn letztendlich- siehe oben- haben die Länder das Recht, selbst über die Absage von Veranstaltungen oder weitergehende Verbote zu entscheiden.
Die Bundesregierung hätte juristisch gar nicht die Möglichkeit dazu. Das föderale System überlässt die Ausführung des Krisenmanagements weitgehend den Ländern.
Direkt eingreifen könnte der Bund lediglich an den Grenzen. "Nach dem Schengener Abkommen können Kontrollen eingeführt werden, wenn das für Sicherheit und Ordnung nötig ist", sagt ein Sprecher des Bundesinnenministeriums. Ähnlich wie Österreich, das Einreisen aus Italien nur noch mit ärztlichem Attest erlaubt, könnte auch Deutschland zusätzliche Dokumente bei der Einreise verlangen - theoretisch. Geplant sei dies derzeit aber nicht. "Das würde sehr viel Aufwand bedeuten", sagt der Sprecher.
Auch die Notstandsregelungen des Grundgesetzes greifen im Gesundheitskatastrophenfall nicht. Sie erlauben eine Einschränkung von Grundrechten - allerdings nur bei Krieg, inneren Unruhen oder einer Naturkatastrophe.
"Für eine Pandemie sind die Gesetze nicht ausgelegt", heißt es im Bundesinnenministerium. Einen Grund, das ändern zu müssen, sieht man bislang nicht. „Ich bin ein überzeugter Föderalist, aber ich glaube, dass der Föderalismus zunehmend an seine Grenze stößt“, sagt Bayerns Ministerpräsident Markus Söder (CSU) im Oktober 2020.
Er ist dafür, dem Bund dauerhaft mehr Rechte beim Infektionsschutz zu übertragen, um das Dilemma zu lösen (44).
Mit dieser Ansicht steht er sicher nicht alleine.
Noch ist es jedoch nicht so weit. Und so haben die Landeschefs nach wie vor die Möglichkeit, sich durch politische Alleingänge in ihren Bundesländern bundesweit zu profilieren. Die „Corona-Krise“ bietet hierfür beste Voraussetzungen. Ist sie doch für Politiker eine hervorragende Möglichkeit, sich als Krisenmanager zu profilieren.
So versuchen auch potenzielle Kanzlerkandidaten, sich ins rechte Licht zu rücken. Bisweilen hat es dabei den Anschein, als würden bestimmte Politikerinnen und Politiker im Frühjahr in den Bundesländern besonders nur deshalb eine harte Corona-Linie führen, um sich zu profilieren. Oder im Frühherbst eine auffallend weiche. Dabei sollte gerade in Krisensituationen wie der aktuellen der Eindruck vermieden werden, eine bestimmte politische Agenda stünde hinter den Maßnahmen“.
Stattdessen schwingt Machtpolitik bei den Corona-Maßnahmen mit. Das Rennen um den CDU-Vorsitz, wahrscheinlich gleichbedeutend mit dem um eine Kanzlerkandidatur, ist allgegenwärtig. Die politischen Kontrahenten beäugen sich – auch oder gerade in der Krise.
Als die Infektionszahlen steigen und es um die Beschränkungen des öffentlichen Lebens zur Eindämmung der Neuinfektionen geht, fällt vor allem Bayerns Ministerpräsident Markus Söder (CSU) als Antreiber auf. Er hält langanhaltende Einschränkungen für notwendig, um das Virus dauerhaft in die Schranken zu weisen. Seien es Schulschließungen oder Kontaktbeschränkungen – Söder prescht vor, spekulierend darauf, dass die anderen Bundesländer folgen werden. Als omnipräsenter Coronabekämpfer steigen seine Beliebtheitswerte auf ungeahnte Höchststände. Und prompt wird nicht nur in der Union wieder gemunkelt, ob nicht Söder der beste Kanzlerkandidat sei, auch wenn dieser stoisch wie eh und je jede Ambition von sich weist.
Sinken die Infektionszahlen, geht es nicht mehr um Beschränkungen, sondern dann stehen Lockerungen zur Debatte.
Hier gibt NRW-Chef Laschet den Ton an. Er drängt auf Lockerungen, will „verantwortungsvolle Normalität“ installieren.
„Wir brauchen einen klaren Fahrplan, durch den das öffentliche und wirtschaftliche Leben wieder ins Laufen kommt.“, macht er seine Position im April deutlich