La captura del Estado en América Latina. Francisco Durand
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mejorar el trabajo.
A mis colegas de Otra Mirada, en cuyo directorio discutimos la coyuntura en Lima, reuniones gratificantes que afinan la mirada, mi reconocimiento a Alberto Adrianzén, Humberto Campodónico, Gonzalo García Nuñez, Cecilia Israel, Salomón Lerner, Nicolás Lynch, Francisco Pérez y Rosa Alva. También al experto en derecho electoral Jorge Jáuregui, que conoce las realidades ocultas del sistema de financiación electoral que afecta a muchos partidos. Finalmente, un particular agradecimiento a Emilio Salcedo, con quien trabajamos en la PUCP y con el apoyo de Oxfam varias investigaciones.
Se me escapan posiblemente varios nombres más, de modo que me adelanto pidiendo disculpas si por ahí cometí alguna omisión. No puedo, finalmente, olvidar a los doctores. Este libro empezó en Berlín el segundo semestre del 2018, continuó en Lima el primer semestre del 2019, y tuve que terminarlo en EUA cuando una crisis de salud interrumpió mi rutina. Gracias a los doctores que me trataron, logré terminarlo entre tratamientos y medicamentos. A ellos va este último reconocimiento. Y gracias a los cuidados de mi esposa e hijas encontré las energías y el tiempo para terminarlo. A ellas dedico este libro.
1 De acuerdo a un texto de metodología, «La única manera para que los investigadores puedan acceder al entendimiento de un evento en particular es entrevistando a un participante o apreciarlo con sus propios ojos» (Johnson, Reynolds & Micoff, 2016). Sin embargo, mi experiencia me dice que las relaciones de poder no se develan con entrevistas por el pacto de silencio de las élites económicas y políticas y debido a que no las puedes ver con tus propios ojos. Por lo tanto, la aproximación teórica y metodológica dede adaptarse a realidades ocultas o difícilmente perceptibles. Una de esas metodologías es el análisis de seguimiento de procesos (Collier, 2011).
Introducción
Las teorías críticas de la política, en particular aquellas sobre la influencia excesiva de intereses económicos y el abuso de poder, tienen gran importancia pasada y presente en América Latina. Problemas persistentes como las desigualdades, que se manifiestan en recursos y oportunidades concentrados en élites de origen europeo en sociedades con mayorías indígenas, africanas y mestizas —problema colonial reproducido en la república—; la inestabilidad política, que produce una constante oscilación pendular entre regímenes y frecuentes cambios constitucionales y legales; y la debilidad institucional, que se ve representada en el manejo discrecional, la debilidad regulatoria, la corrupción y el clientelismo, hacen particularmente atractivos estos enfoques a intelectuales, académicos, políticos y activistas sociales.
Pero las preocupaciones no terminan allí. Estas cuestiones de manejo del poder también intranquilizan y a veces agitan a las mayorías, para quienes la captura del Estado y los privilegios de las elites económicas modernas es una realidad que no se puede negar, aunque sea sobre un razonamiento aproximativo o intuitivo. Las encuestas confirman lo que piensan. El 79% de los latinoamericanos considera que «se gobierna para unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio», antes que «para el bien de todo el pueblo»; tan solo 5% piensa que existe una «democracia plena», mientras 43% considera que tiene «grandes problemas» (Latinobarómetro, 2018, pp. 38 y 31, respectivamente). Los porcentajes tienden a acentuarse, indicando un débil enraizamiento de las prácticas democráticas y un creciente cuestionamiento a las élites del poder2.
Estamos entonces frente a «un problema»; algo que no tiene solución inmediata y que se suma a la lista de principales preocupaciones continentales. En este libro nos proponemos analizar este poder elitista y juego de dados cargados propio del siglo XXI. Lo hacemos apoyándonos en la teoría de captura del Estado, complementada con la teoría del poder corporativo, para argumentar que el juego político se caracteriza por fuertes asimetrías que benefician a las élites económicas, relacionadas y coludidas con las élites políticas, cuestionando de ese modo el paradigma pluralista de la democracia de mercado. El viejo debate continúa: la pregunta clave en política no es quién gobierna sino quién manda, sobre todo en el momento actual (Culpepper, 2015).
El pluralismo supone, siguiendo a Dahl (1971), su principal exponente contemporáneo, que existe un predominio de juegos políticos equilibrados de una poliarquía con poderes dispersos. El poder económico se encuentra diluido porque el sistema opera en una «economía competitiva» donde el interés económico es simplemente uno entre varios factores. El sistema político, por ser abierto, genera similares condiciones de participación y funciona con representación política. Un supuesto central es que el Estado es neutral. Por lo tanto, el terreno político se encuentra nivelado y existe igualdad de oportunidades de participación política. La ley y la justicia son ciegas, los medios de comunicación son independientes y existe un sistema adecuado de rendición de cuentas vertical3. Ergo, en este sistema de gobierno participativo y abierto, las políticas públicas responden a las preferencias de los votantes, porque están basados en la igualdad política (PNUD, 2018, pp. 371-372).
Esta teoría se traslada a América Latina bajo el concepto de «democracias de mercado», market democracies, y reclama todas esas virtudes, al menos la posibilidad de hacerlas realidad, dado que a partir de la década de 1990 se combinan las libertades económicas con las libertades políticas (Domínguez, 1998). Se trata de un hecho histórico. Antes de 1990, las libertades de mercado las impulsaron gobiernos elitistas oligárquicos o dictatoriales, mientras las democracias populistas-nacionalistas y los gobiernos socialistas fueron fuertemente intervencionistas y discrecionales. América Latina, por primera vez, pasa por un momento liberal, acercándose y desarrollando, en la mayoría de países, sistemas propios de las democracias de mercado del Norte global, aunque en realidades diferentes (Franco, 2013; Forewaker, 2018). Ante la crisis del modelo soviético y la caída de los gobiernos nacionalistas-populistas de América Latina ocurre una crisis de paradigmas e incluso pensadores de izquierda inician, en palabras de Franco, una «fuga hacia el pensamiento liberal» (2013, p. 54) abandonando las discusiones del poder y centrándose en construir gobiernos democráticos, postura que todavía perdura.
En nuestra visión del poder —más que del gobierno—, en base a la experiencia histórica de principios del siglo XXI, argumentamos que las políticas públicas bajo situaciones de captura responden a un factor clave de influencia, las corporaciones nacionales y extranjeras, que actúan en colusión con la clase política para beneficiarse de esta desigualdad política y obtener privilegios y beneficios. Para entender esta proposición, debemos tomar en cuenta la concentración del poder económico y estimar sus efectos políticos, pues estamos frente a un nuevo mapa de fuerzas. Tomamos en cuenta los cambios en la correlación, en la medida en que se ha concentrado la propiedad como nunca antes, gracias a las políticas de apertura de los mercados, las libertades y oportunidades que brinda la globalización económica, las masivas y continuas privatizaciones de activos estatales y privados, el acceso a propiedades comunitarias de pueblos indígenas por medio de concesiones extractivas y la creación de jurisdicciones especiales para los inversionistas. Estas élites económicas operan con un sistema discrecional y tecnocrático de decisiones políticas, relacionados íntimamente con un Estado poroso o penetrable, donde existen fallas del sistema de rendición de cuentas, pocos contrapesos de la sociedad civil y formas débiles de representación política. Es un panorama complejo, donde entran a tallar varios condicionamientos y factores que, combinados de cierta manera, abren situaciones de captura del Estado que desatan procesos de influencia excesiva o indebida, gracias al uso efectivo de instrumentos de influencia en ciertas coyunturas políticas. Al mismo tiempo, abren la posibilidad de grandes estallidos sociales.
Esta opción analítica que, por ser realista pretende ver la política «tal cual es», está en sintonía con los cambios en la correlación de fuerzas que la teoría pluralista ignora, y más cerca de las corrientes de la opinión pública latinoamericana que, como hemos visto, piensa mayoritariamente que se gobierna para unos pocos. Esos todopoderosos, «los dueños de América Latina», son los que poseen y dirigen los grandes grupos de poder económico y manejan los recursos del país asociados a las empresas transnacionales (ETN), teniendo un estatus especial y conformando una clase aparte. El juego político está marcado por el renacimiento de una oligarquía (Cameron, 2018), que es otra manera de enfocar este problema para entender qué clase de democracia