La captura del Estado en América Latina. Francisco Durand
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en día el enfoque de captura del Estado por ser un intento por explicar las influencias detrás de los procesos y el modus operandi de los sistemas políticos donde el gran poder económico obtiene ventajas. A partir de ahí se pueden entender los problemas que generan las desigualdades de acceso e influencia política en democracias formales. Por lo mismo, los problemas de América Latina no se limitan a la consabida lista de pobreza, subdesarrollo, corrupción, debilidad institucional, discriminación e inseguridad ciudadana, que son los grandes temas en la agenda de los gobiernos y los organismos internacionales. No sorprende en ese sentido que se hable siempre de cambio y que permanentemente se anuncien reformas. En realidad, lo que indica este pedido continuo es que no hay tal cambio, en buena parte porque hay fuerzas económicamente poderosas y políticamente influyentes que lo traban, porque prefieren mantener el statu quo y tienen la ventaja de aparecer como solución más que como problema4.
Afirmamos entonces que existe «otro problema» que tiene que ver con las élites del poder, y que no se visualiza oficialmente en parte porque las élites económicas tienden a colocarse fuera de la agenda nacional e internacional. Este actor corporativo, apoyado por los principales gobiernos y organismos internacionales, así como por los grandes medios de comunicación global, protegidos por los partidos políticos de centro y derecha, y la derechización de la izquierda, solo le exigen aprobar voluntariamente códigos de conducta, y logran ocultar su poder. Para las instituciones globales, la corporación global o globalizada es una fuerza civilizatoria que todo lo cambia para mejor; son la punta de lanza de las innovaciones tecnológicas y la génesis de una incesante renovación de los productos de consumo que beneficia al «consumidor soberano», que escogerá lo mejor al mejor precio, satisfaciendo sus necesidades y deseos. En suma, la corporación es un actor clave para el bienestar. En realidad, las corporaciones son parte del statu quo, un jugador cada vez más poderoso e influyente, con gran capacidad de propuestas y de veto, interesado en pagar bajos salarios, evitar las negociaciones con los sindicatos y beneficiarse de una declinante contribución tributaria. Por lo tanto, en materia de recursos para reformas, su baja tributación no contribuye a realizarlas. Tampoco permite mejoras sustantivas del sistema regulatorio, menos una activación de los sindicatos; muestra siempre su rechazo a las protestas sociales como «ruido político», exigiendo orden y afirmando que la prioridad siempre es «incentivar las grandes inversiones, base del bienestar». Aunque existen otras trabas culturales e institucionales para el cambio, la poca disposición a grandes reformas si estas tocan los intereses económicos es un factor clave. No puede ni debe ser ignorado en tanto hablamos del actor más poderoso, aquel que tiene mayor influencia mediática y política.
Este discurso liberal o neoliberal, como a veces se le denomina para distinguirlo de periodos históricos anteriores al surgimiento del nacionalismo y el populismo, es más importante hoy que ayer, porque antes las corporaciones no necesitaban construir su legitimidad en América Latina. Operaban cómodamente con dictaduras, como el caso del general Pinochet en Chile. No tenían un discurso innovador. Pero en democracias, y al desatarse la globalización, tienen que ver la manera de influir directa e indirectamente en las mayorías, justificar el trato especial que reciben del Estado, camuflar su cada vez más reducida contribución fiscal, y también el creciente poder que van adquiriendo a medida que se fortalecen en el mercado.
El libro busca dar sentido a este actor, abriendo en lugar de cerrando los ojos, viéndolo como es, pero entendiendo su discurso. Para avanzar en esta discusión, evaluamos las principales teorías del poder como actores capaces de proponer, vetar y convencer; explicamos las capacidades de influencia que desarrolla crecientemente el poder corporativo y las relacionamos al fenómeno de captura. De esa manera, ponemos énfasis en factores explicativos claves como la concentración de poderes corporativos tridimensionales —materiales, instrumentales, discursivos— que la globalización neoliberal amplifica, lo que facilita la captura económica del Estado; analizamos los elementos históricos e institucionales que en el contexto latinoamericano abren la posibilidad de cooptarlo; identificamos las redes y los modos de influencia excesiva e indebida que les sirven para dictar o comprar decisiones de política pública y neutralizar las resistencias que pudieran venir del Estado y la sociedad civil.
Antes de empezar a realizar este necesario balance, conviene precisar que la captura corporativa del Estado no es un fenómeno homogéneo, en tanto, visto como un proceso, experimenta variaciones temporales y espaciales, dependiendo de los cambios en las correlaciones de fuerza, las alteraciones de ciclo político y económico y los sistemas económicos, políticos y culturales de cada continente y país. Una breve mirada al panorama presente y el pasado reciente de América Latina muestra estas diferencias.
La variabilidad se puede observar en los Andes centrales en las primeras décadas del siglo XXI. En esta subregión se pueden detectar casos acentuados de captura corporativa, donde las corporaciones, y sus intermediarios nacionales y soportes globales, tienen altos niveles de influencia. Tenemos a Perú y Colombia, países de la Cuenca del Pacífico, firmantes de tratados de libre comercio con EUA y alineados con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), donde las corporaciones operan con notable comodidad por su cercanía con el Estado. Este par de casos contrastan con otros dos, la Bolivia de Evo Morales y el Ecuador de Rafael Correa, donde se formaron gobiernos radicales que intentan o intentaron reducir o superar la captura corporativa —no por ello exentos de escándalos de corrupción y casos de mal gobierno—, frenando su influencia política e ideológica, aunque sin limitar su poder estructural. En Ecuador han recuperado el poder y en Bolivia queda por ver si recapturan el Estado. Estas variaciones, que se observan en todo el continente en un escenario mayor donde predominan las situaciones de captura corporativa, abren interesantes posibilidades de análisis.
Nos concentramos en lo que es común o general, tomando en cuenta las situaciones de captura que se inician cuando se introduce el neoliberalismo a comienzos de la década de 1990, momento de cambio de paradigma al adoptarse, por necesidad o convicción, las recomendaciones del Consenso de Washington y, más adelante, a partir de 2016, cuando luego de un giro a la izquierda, una buena parte del continente, incluyendo los países más importantes, hacen un giro conservador, regresando a la misma senda, al mismo tiempo que las corporaciones privadas y sus soportes recuperan sus niveles de influencia. En Brasil, para citar un caso prominente, el gobierno de Jair Bolsonaro elegido en 2018 muestra ser un caso de recuperación política de las élites del poder, donde el Estado vuelve a considerar la promoción de la inversión privada como la gran prioridad del Estado. El de Mauricio Macri, un presidente empresario elegido en Argentina en 2016 es parecido, y destaca por el uso de la «puerta giratoria», que ha permitido extremar la influencia corporativa. A estos se suma el giro conservador de Lenin Moreno en Ecuador en 2017 y el segundo gobierno de Sebastián Piñera en Chile en 2018. Este giro conservador, sin embargo, no solo no se disemina en todo el continente, sino que los gobiernos de derecha de marcada influencia elitista tienden a generar fuerte rechazo social una vez que están en el gobierno e imponen medidas de austeridad mientras mantienen los privilegios de los ricos. Tal ha sido el caso de Macri en Argentina, Moreno en Ecuador y Piñera en Chile, países en los cuales han aparecido movimientos de rechazo y fuertes estallidos sociales en 2019.
La experiencia latinoamericana tiene estos vaivenes, pero el panorama general, incluso durante el periodo de auge del giro a la izquierda (1998-2016), con gobiernos intervencionistas y redistributivos que experimentan problemas distintos a los discutidos aquí, seguía siendo de predominio de situaciones de captura corporativa del Estado. Durante este periodo ocurrió un superciclo de commodities que mejoró los indicadores de crecimiento, empleo y pobreza, razón de más para discutir enfoques que dan cuenta de este persistente fenómeno conservador, en lugar de distraernos con el más precario, aunque más atractivo, caso de gobiernos radicales (Levitsky & Roberts, 2011).
Estos vaivenes y variaciones pueden ser tomados en cuenta sobre todo para un análisis comparativo. Para nuestros propósitos, sin desconocer la importancia de tales estudios, vemos el fenómeno de captura como algo general, que afecta, si no a todos, al menos a muchos de los países del continente, casi en su totalidad democracias y donde las fuerzas del mercado están encabezadas por grandes corporaciones privadas. Nos enfocamos en las principales tendencias con una visión de mediano más que de corto plazo, poniendo el énfasis en los elementos habituales de la captura. El panorama que se dibuja es un tipo