La captura del Estado en América Latina. Francisco Durand
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número 17 del ranking de países más desiguales en términos de distribución de la riqueza. Y dado que el poder económico se traduce en poder social y político, lo que tenemos es un sistema en el que la élite económica puede conseguir que se gobierne el país según sus intereses. Lo cual, a su vez, tiende a intensificar las desigualdades.
En todo el mundo, la extrema concentración de la riqueza ha reducido los recursos públicos disponibles para el desarrollo. A la vez que los países se vuelven más ricos, los gobiernos se vuelven más pobres, debido en gran parte a los altos niveles de evasión fiscal, los flujos financieros ilícitos y el uso de paraísos fiscales para ocultar ganancias privadas. Un informe de 2018 del Banco Mundial demuestra que las empresas multinacionales trasladan alrededor del 40% de sus ganancias a paraísos fiscales y que México es uno de los países más afectados por este fenómeno. En 2015 el Estado mexicano perdió 197 150 millones de pesos (14 200 millones de dólares al tipo de cambio promedio de 2015) por evasión fiscal de empresas privadas (Dowley, 2019).
Estamos, por lo tanto, frente a un problema planetario que viene impulsado por varios factores y genera diversas consecuencias que luego discutiremos. Es importante anotar, sin embargo, que la captura corporativa más acentuada ocurre en las regiones de mayor liberalismo económico y político del mundo, particularmente allí donde existe menor equidad y desarrollo institucional, como Latinoamérica y Europa Central, entre otros. Coincidentemente, estos países han puesto todos los huevos en la canasta de la globalización económica corporativa privada y desarmado o debilitado fuertemente al Estado y la sociedad civil, intentando sostener una democracia cada vez más débil. No sorprende que allí la captura corporativa del Estado sea persistente y extrema, aunque tampoco se descartan casos de captura en gobiernos radicales, que pueden padecer patologías similares sobre todo por corrupción, más no en la orientación general de políticas públicas. En el caso del África, se discute más una captura del Estado cleptocrática, aunque no exenta de colusión con grandes intereses privados, con un actor captor principal político (Public Protector of South Africa, 2016; Mungwari, 2019). Se trata de un doble abuso.
Dadas estas tendencias, no han faltado pensadores liberales que reconocen una crisis ideológica. Cabe citar el ensayo de The Economist, una revista proglobalización neoliberal, que publica «A Manifesto for Renewing Liberalism» (Nº 175, setiembre de 2018). De allí que los agentes auspiciadores de la globalización neoliberal insistan en proponer reformas del sistema global, adoptando muchas veces planes de autorregulación, pero sin modificar la correlación de fuerzas favorable a las corporaciones ni corregir la desigualdad tributaria. Al mismo tiempo, mantienen bajo su esfera de influencia a Latinoamérica, en gran parte atada a tratados de comercio y, en algunos casos, por ser o aspirar a ser miembros de la OCDE.
Mientras estas tendencias negativas se manifestaban en los países de capitalismo originario, en América Latina la Gran Recesión, como hemos comentado líneas arriba, causó un efecto menor en tanto la región continuó gozando de una inusual bonanza exportadora gracias al rol más activo de China como comprador masivo de materias primas y sus bajos niveles de endeudamiento. Durante este periodo dorado, todos los países mostraron, por efecto del shock externo positivo, una reducción sensible de la pobreza, atenuando por un tiempo la cuestión de la desigualdad, sin importar su alineamiento ideológico. Terminada la bonanza —un periodo de prosperidad largo que ocurre muy rara vez—, los índices de pobreza promedio en el continente comenzaron a subir, indicando que se trataba de un fenómeno «porfiado», al bajar los ingresos de los grupos más vulnerables (Campodónico, 2019). En este nuevo contexto post bonanza, el reto es ver cómo estas fuerzas corporativas se adaptan a la tendencia populista de derecha en curso y, de otro lado, cómo enfrentan los estallidos de ira popular o la resistencia sindical.
Viendo la relación entre texto y contexto, no sorprende la proliferación de trabajos relacionados con la captura en América Latina, las discusiones relacionadas al «secuestro de la democracia» (Foweraker, 2018), los estudios de las nuevas oligarquías (Birle, 2007; North & Clark, 2018; Cameron, 2018; Codato & Espinoza, 2018) y sus conexiones con las distintas expresiones de la derecha (Cannon, 2018). También en la ex Unión Soviética han proliferado los estudios sobre captura del Estado (Omelyanshuk, 2001; Yakolev, 2006; Pesic, 2007; Innes, 2014; Fasekas & Tóth, 2016; Marandici, 2017). En los países desarrollados, más aferrados al discurso liberal, si bien no se discute abiertamente la captura corporativa del Estado, esta se menciona como metáfora (Fichter, 2013; Stiglitz, 2016) y aparecen también estudios sobre los privilegios y abusos de la «corporatocracia» (Sachs, 2011) y las élites influyentes que operan en la sombra (Wedell, 2009). Sobre la influencia política de la financiación electoral, dos trabajos sistemáticos demuestran que en EUA (Gilens, 2012) y en Francia (Bekkouche & Cagé, 2018; Cagé, 2018) el dinero corporativo que fluye a la política condiciona sus decisiones legislativas. A este torrente de investigación crítica se suma incluso el senador demócrata Sheldon Whitehouse (2017), quien discute explícitamente la captura como infiltración corporativa de la democracia.
Esta breve revisión de los ciclos políticos en América Latina y las tendencias mundiales indica en qué circunstancias y por qué razones surgen los debates sobre la captura corporativa del Estado, qué reacciones generan y cuándo van apareciendo corrientes críticas en distintas partes del mundo que cuestionan el paradigma liberal reinante. Estas corrientes buscan interpretar las tendencias a partir de enfoques realistas antes que con anclaje histórico-institucional, razonando sobre la base de modelos abstractos e idealizados de mercado y democracia, para analizar el ejercicio crudo del poder y no la manera ideal como debería funcionar. Se dibuja así una alternativa teórica interpretativa más apropiada para América Latina, que se vuelve incluso más relevante a partir de episodios importantes de recaptura corporativa del Estado con el giro conservador o los estallidos de violencia social contra gobiernos capturados.
6 Lo interesante de la teoría de captura es que, además de la captura de élites económicas, considera que actores políticos fuertes (caso de familias, partidos o caudillos, o una mezcla de esos componentes, como el gobierno de Daniel Ortega en Nicaragua o Jacob Zuma en Sudáfrica), pueden ejercer influencias excesivas e indebidas y abusar el poder yendo contra el pacto social. Sin embargo, no es una captura puramente de elementos políticos pues por lo general se asocia a grandes empresas, como en el caso de Sudáfrica con el grupo Gupta y en Nicaragua con el grupo Pellas. Asimismo, la teoría explica casos de «captura de mafias» a nivel subnacional (Garay & Salcedo-Albarán 2012; IDEA, 2017), que tiene mayor aceptación, pues no cuestiona el statu quo.
7 Sintomáticamente, en algunos países se han frenado las investigaciones, pero en otros —los menos— han activado distintas formas de oposición, sobre todo en Brasil y Perú.
8 Ver al respecto Panama Papers: Dirty Money and Tax Tricks. GUE/NGL Parlamento Europeo, 2017. https://www.guengl.eu/content/uploads/2017/12/dirtymoneyandtaxtricks.pdf
9 De acuerdo a Fichter (2013, p. 11), cien empresas de la Bolsa de Valores de Londres controlan 34 216 subisidiarias, joint ventures y otras empresas asociadas, incluyendo 8492 en paraísos tributarios. Estas empresas son legalmente independientes, pero están vinculadas a la matriz y gozan, para efectos tributarios, del beneficio de que sus movimientos comerciales son considerados como transacciones entre empresas diferentes y no entre empresas del mismo grupo. Este recurso, en realidad una ficción legal, es altamente favorable a la elusión y evasión de impuestos.
10 Al respecto, véanse los debates en la Unión Europea, que tiene a su interior paraísos tributarios como Luxemburgo, y algunos nuevos como Irlanda. La primera lista negra se publica, a pesar de la renuencia de las autoridades de Bruselas, luego de presiones de las ONG globales como Oxfam. En diciembre de 2017 solo incluía a diecisiete países. En marzo de 2018 se retiraron de la lista ocho países, incluido Panamá.