La captura del Estado en América Latina. Francisco Durand
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—algo que no tiene solución inmediata— por expertos y ciudadanos, excepto para quienes evitan verlo como uno de los grandes problemas de nuestro tiempo, creyendo en una idealizada democracia de mercado, o debido a que se benefician de la captura y, por lo mismo, no identifican el problema para no cambiar arreglos y prácticas que les convienen. Sea por convicción o interés, diversas fuerzas económicas y políticas que idealizan a las corporaciones —y afirman que estamos frente a una verdadera democracia de terreno nivelado— coinciden en la defensa del statu quo, lo que beneficia a los actores captores.
El enfoque metodológico que analiza regímenes político-económicos ha sido objeto de importantes aportes. Un modelo de reflexiones abstractas sobre las democracias basado en atributos en regiones ha sido utilizado por Dahl, el teórico de la democracia liberal ideal que llama poliarquía. Lo mismo ha hecho O’Donnell con su teoría de la democracia delegativa de América Latina. Aquí caminamos por la misma senda con una visión más crítica de la democracia contemporánea, delineando un tipo ideal de captura corporativa en América Latina, tomando en cuenta una variable que los otros minimizan: el poder corporativo en mercados crecientemente oligopolizados. Hasta que los pueblos se levanten.
Tanto la ideología reinante como los intereses particulares, que gracias al poder discursivo de las corporaciones y los neoliberales pueden presentarse como beneficiosos para todos y como la única alternativa para salir adelante, intervienen no solo para bloquear las ideas divergentes sino para impedir el pensamiento crítico que pudiera generarlas. En este libro asumimos esta perspectiva crítica, basándonos en los distintos estudios de varios continentes sobre la captura del Estado y sus variantes. También nos apoyamos en la experiencia del presente y el pasado reciente del continente latinoamericano y en el caso peruano, donde la captura corporativa es extrema y antigua, y ha sido estudiada en detalle y por largo tiempo por diversos investigadores y analistas, incluyéndonos5.
El libro está organizado de la siguiente manera. La definición de captura, y la identificación más precisa del tipo principal, la captura corporativa del Estado, se discute en el primer capítulo. La captura se asocia con cambios en el contexto: el neoliberalismo globalizador, la tercera ola de la democracia, y las consecuencias de las propuestas de cambio de políticas impulsadas por Thatcher y Reagan para países que salían de la órbita comunista y populista radical y luego continuados por Blair y Clinton.
En este contexto se inicia la discusión de las formas y niveles de influencia corporativa sobre el Estado, y en el segundo capítulo se distingue la «influencia indebida», basada en el soborno, de la «influencia desmedida», que se apoya en múltiples mecanismos, algunos legales, otros grises e ilegales. Se relaciona la discusión de captura con el análisis del poder corporativo y se discute sus poderes tridimensionales —estructural, instrumental y discursivo—.
En el tercer capítulo se discuten los factores estructurales e institucionales que facilitan la captura corporativa del Estado en América Latina, región con una historia propia que condiciona el proceso de toma de decisiones, con énfasis en las particularidades de la concentración de poder económico y político, la porosidad y discrecionalidad del sistema político y la acentuada ausencia de la sociedad civil.
Los principales instrumentos del poder corporativo para penetrar el Estado son materia del cuarto capítulo, en el que se analiza por separado el lobby, la puerta giratoria, la financiación electoral y los sobornos, y se considera la posibilidad de que las corporaciones —actores inteligentes, ricos y organizados— pueden usarlas de manera secuencial, siguiendo la lógica del ciclo político y sobre la base de una estrategia de influencias.
El último capítulo presenta las conclusiones del trabajo y resume las ideas centrales sobre poder empresarial y captura corporativa del Estado en América Latina, estimando las consecuencias que esta situación genera en términos económicos, políticos y sociales.
2 Uno de los temas más populares y que, con variantes, se repite en América Latina, es la crítica a los «dueños del país». Esta noción está generalmente referida a las familias propietarias, tanto la vieja oligarquía del siglo XIX y XX como a la nueva del siglo XXI, que por extensión incluyen a las empresas transnacionales, sobre todo en el siglo XXI, donde la globalización y la apertura de mercados ha atraído gigantes corporativos de todos los continentes. Sobre esa «dueñidad» propietaria, véase el libro pionero de Malpica Los dueños del Perú, que tuvo varias ediciones (3ª ed. 1963). Luego salió una larga lista con el mismo título en otros países; en Panamá con Hughes y Quintero (1989), en Argentina con Majul (1992), en Chile y Venezuela con Carmona (2002 y 2004 respectivamente), en República Dominicana con Rosario (1988), en Uruguay con Traibel (2008) y en América Latina con Reyes (2003). Estos trabajos, escritos por periodistas de investigación y activistas sociales, dan cuenta de qué riqueza está en manos de qué familias, pero no explican (aunque lo suponen) cómo ello influye en los juegos de poder, tarea que realizamos en este libro. Un intento por demostrarlo en el caso de la familia Romero y en los principales grupos de poder peruanos, inspirado por Malpica, se encuentra en Durand 2013 y 2017, respectivamente.
3 Este supuesto es cuestionado por Lindblom (1977), quien afirma que debemos abandonar el hábito de considerar que los distintos grupos de interés juegan en un terreno nivelado, pues las grandes empresas tienen más recursos y una relación privilegiada con el Estado por su poder estructural: generan empleo y desarrollo tecnológico (pp. 193-198). Schattschneider (1960), por su parte, considera que la teoría pluralista de los grupos de interés exagera su rol representativo y transparente, incidiendo en que la política no es siempre pública y que existen formas de acceso individual e informal al Estado (p. 40). Sobre el sistema de rendición de cuentas vertical, ver los comentarios de Foweraker, 2018, pp. 15-16.
4 Hay, ciertamente, países más desarrollados que otros, pero los «casos de éxito» (generalmente Costa Rica, Uruguay, quizás Chile, país muy desigual) son, en realidad, excepciones.
5 Ver Távara (2004, 2006), Dammert (2010), López (2010, 2012) y Alarco (2012). El primer trabajo en el que analizo la captura —de modo preliminar— es de 2005, La mano invisible en el Estado: efectos del neoliberalismo en el empresariado y la política. El tema fue luego retrabajado, y en 2010 publiqué La mano invisible en el Estado: crítica a los neoliberales criollos. Luego he profundizado el tema en varios artículos, capítulos y libros que se irán mencionando a lo largo del libro, manteniéndose la hipótesis de que la introducción y profundización de políticas llamadas neoliberales contribuye de modo importante a generar situaciones de captura del Estado al concentrar poderes económicos y políticos, y al debilitarse la sociedad civil y, en particular, los sindicatos. Se han realizado varios estudios sobre casos concretos y con base empírica para cerrar «la brecha de evidencias» que aqueja a esta temática, como son los sistemas de impuestos, la normativa ambiental y la propia empresa constructora Odebrecht, que funcionan como cuestiones decisionales que determinan el «decretismo».
Capítulo 1. Captura y cambios de contexto
Diversas escuelas y autores han desarrollado la teoría de captura del Estado, que ha sido objeto de variadas contribuciones empíricas, algunas más profundas y mejor documentadas que otras. No falta un debate sobre su carácter conspirativo, que ciertamente existe como fenómeno en la arena política, y que a veces se filtra en las contribuciones académicas (Romero, 2008). Todo ello obliga a ordenar y matizar la discusión, particularmente la variante conocida como captura corporativa —tanto en América Latina como en otras regiones—, en tanto es un tipo más universal que ocurre en contextos donde las fuerzas privadas predominan en el mercado y se proyectan a la política gracias a Estados porosos que les permiten operar con relativa comodidad en democracias6.
Los estudios de captura corporativa se centran en procesos o situaciones donde una élite influyente, la económica moderna, representada por altos ejecutivos y grandes propietarios, va desarrollando una relación colusiva con las élites políticas a medida que acumula riquezas,