Cómo vivir bien 100 años. Felipe Larraín
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a las generaciones contiguas; y (2) que el plan de pensiones ampliado o nuevo cumpla estándares mínimos de diseño, en particular que sea “no contributivo”, y evite el diseño contributivo.
Sin embargo, una cosa es lograr cierta solidaridad, y otra es lograr la solidaridad óptima. La política fiscal directa y explícita es otra herramienta capaz de lograr solidaridad entre generaciones. Una alternativa capaz de ayudar a la generación desafortunada consiste en emitir deuda pública explícita y usar esos recursos para financiar subsidios explícitos y directos a la generación desafortunada. Esta alternativa también es solidaria, pues las generaciones futuras financian esa ayuda por medio de un Estado que paga intereses mayores en su deuda pública y por medio de asumir un mayor riesgo de crisis fiscal futura. Y es importante consignar que en muchos casos la política fiscal puede ser más solidaria y más eficiente para ayudar, que ampliar un plan de pensiones de reparto no contributivo.
En qué consiste el reparto y el impuesto que este aplica a los jóvenes
Uno de los modos de financiar pensiones de vejez (y otros gastos) es el método piramidal. Cconsiste en que las cotizaciones obligatorias de este mes o año se destinan íntegramente a pagar las pensiones de quienes ya están pensionados en este mismo mes o año. Por eso también se lo llama “financiamiento sobre la marcha” y “pensiones pagadas con contribuciones corrientes – PPCC” (OCDE), ambas traducciones de pay as you go. En los países latinos se lo llama “reparto”13.
Al gastarse de inmediato la recaudación, no hay fondo de pensiones en el reparto, es decir su monto es cero. La ausencia de un fondo de pensiones implica que el reparto no tiene ingresos por intereses.
El reparto es 100% compatible con cuentas individuales no redistributivas, es decir, con una fórmula “actuarial” de beneficios. Así lo atestiguan los planes contributivos obligatorios de Italia, Polonia y de Suecia. Por eso, el financiamiento –de reparto, capitalización o intermedios– es una dimensión independiente del diseño de cualquier plan de pensiones, que no tiene relación con la presencia de cuentas individuales no redistributivas14.
Desde luego esos tres países tienen políticas públicas redistributivas fuertes, pero usan herramientas diferentes de las pensiones: los impuestos personales progresivos que gravan a las pensiones contributivas, y las transferencias hacia los sectores vulnerables (pensiones no contributivas).
El extremo opuesto al reparto /PPCC es la “capitalización”. En este caso existen fondos de pensiones que ganan intereses. Esos intereses suplementan las pensiones y las hacen mayores. Porque el reparto no gana intereses, sus pensiones tienden a ser inferiores a las que paga la capitalización, para una misma cotización.
Al igual que Australia, Dinamarca, Holanda, Hong Kong y Suiza, entre otros, el Estado chileno ordena que las contribuciones obligatorias sean destinadas a fondos de pensiones, cuyas funciones son resguardar los recursos (el capital) y ganar intereses. Tanto los recursos como los intereses han sido y son de propiedad exclusiva de quienes cotizaron (no son propiedad “de las AFP”, que sólo son entes prestadores de servicio).
¿En qué casos ampliar el reparto es solidario entre generaciones?
Cuando un infortunio empobrece a la tercera edad, en relación con los trabajadores activos y los jóvenes, es justo ayudarla. Uno de los medios para ello es crear o ampliar pensiones de reparto, porque extraen recursos de modos indirectos, pero reales y efectivos, a los trabajadores activos y a los jóvenes de ahí en adelante, y los canalizan hacia la generación que ya estaba en tercera edad al ocurrir esa creación o ampliación de un plan de reparto. Explicamos esto.
Ya se indicó que al gastarse de inmediato la recaudación, el reparto no presenta un fondo de pensiones de propiedad de los trabajadores. La ausencia de un fondo de pensiones implica que el reparto no tiene ingresos por intereses.
Justamente porque no se planea tener un fondo de pensiones, es que al “inicio” de la ampliación o creación del plan de reparto, es factible gastar la recaudación recién aportada por trabajadores activos que no requerirán de pensiones por varias décadas, en cualquier cosa. Esa primera recaudación puede ser “repartida” por si sistema político. Por ejemplo, puede usarse para conceder bonos marzo, abril y mayo de modo casi permanente, es decir, durante esas décadas iniciales, o también para eliminar la cotización a los seguros de salud de modo casi permanente. Un uso muy popular en distintos países ha sido usar una parte para suplementos de pensión a quienes estén en tercera edad durante las primeras décadas contadas desde la ampliación o creación del plan de reparto.
Sin embargo, esta fase de abundancia de recursos termina. Ello ocurre cuando los trabajadores activos que aportaron esos recursos empiezan a jubilar, y empiezan a exigir su propio incremento de pensiones. Al “madurar” el plan de pensiones de reparto, el excedente va disminuyendo hasta desaparecer.
Incidencia de las cotizaciones: ¿sobre los empleadores o sobre los trabajadores?
Una concepción de este tema ve a los empleadores como una fuente externa de recursos, que puede ser ordeñada sin costo, en este caso para financiar una mayor pensión para todas las generaciones en tercera edad: las actuales y las futuras. Comete un error grave, porque la evidencia empírica de los países pequeños y abiertos muestra que los empleadores marginales diversifican más sus inversiones hacia el exterior cuando un país sube los impuestos al trabajo local, en especial cuando ese país eleva las cotizaciones obligatorias de cargo del empleador. Técnicamente, la elasticidad de la demanda por trabajo cubierto por seguridad social al costo empresa es alta para una parte significativa del empleo cubierto15. Por otro lado, es bastante inelástica a salarios la oferta de servicios laborales de parte de los trabajadores educados, a empleadores del sector cubierto por la obligación de cotizar para la seguridad social, aunque dicha elasticidad varía entre sectores. Por eso, cuando se crean nuevas cotizaciones obligatorias para empleadores formales, ellos logran defenderse y trasladar la mayor parte de esta nueva cotización a menores reajustes de salarios para sus trabajadores, y a mayores precios finales de los productos que adquieren los trabajadores de otros empleadores.
El estudio empírico para Chile de Gruber (1997) avala lo dicho: encuentra que el 100% de las cotizaciones de los empleadores se traslada a reducciones del salario líquido real de los trabajadores16. Otra evidencia pertinente está en los estudios de Feldstein (1995) y también de Packard (2001) para América Latina, que confirman las altas elasticidades de la demanda por trabajo cubierto por seguridad social, al costo empresa, y la modesta elasticidad de la oferta laboral a los sectores cubiertos. Ello es confirmado por Gill, Packard y Yermo (2005)17.
En resumen, los recursos necesarios para pagar la cotización de los empleadores son extraídos a los trabajadores activos y a los jóvenes. Es decir, al crear pensiones de reparto, la generación inicial en tercera edad recibe subsidios desde los trabajadores activos y jóvenes, pues ellos accederán a menores salarios líquidos y a menos empleos con seguridad social apenas se complete la fase inicial de dos o tres años de ajuste.
Aunque la incidencia de la cotización de los empleadores sea sobre los trabajadores activos y jóvenes, si dicha cotización se acreditara a las cuentas individuales de los mismos trabajadores en el plan de reparto, ellos también recibirían un aumento en pensiones de vejez a cambio de su menor salario líquido (después del ajuste). La presencia de una mayor pensión podría llevar a creer que al destinarse de este modo la cotización de los empleadores, los trabajadores no serán dañados. Eso sería un error cuando la pensión es de reparto, porque los derechos a pensión que los trabajadores activos y jóvenes acumulan en el plan de reparto están sujetos a un fuerte gravamen: no ganan intereses, porque no hay fondo de pensiones. La ausencia de intereses reduce las pensiones de las generaciones siguientes. Este gravamen se extiende para siempre a todas las generaciones futuras de trabajadores.
En resumen, la creación o ampliación de un plan de reparto siempre redistribuye recursos desde los trabajadores activos y jóvenes, hacia la generación que inicialmente estaba en tercera edad, y hacia los demás usos que los políticos den al excedente inicial.
Razones benevolentes para crear