Crisis del Estado nación y de la concepción clásica de la soberanía. Manuel Alberto Restrepo Medina
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a la región por los 2119 kilómetros de frontera viva entre los dos países, donde hay altísima porosidad que favorece el tránsito de personas.
Con ocasión de esta situación ha sido necesario que el Gobierno nacional, dada la ausencia de normatividad clara que permita atender la nueva realidad migratoria, despliegue una serie de acciones tendentes a gestionar los flujos migratorios presentes dentro del país.
3.5.2. Acciones soberanas para atender la migración
Debido a la oleada migratoria que ha tenido que enfrentar el país con ocasión de la crisis política, social y económica de Venezuela, ha sido necesario que el Gobierno nacional y los diversos entes territoriales adopten medidas para atender a esta población que llega para asentarse o para transitar por el territorio colombiano, con el ánimo de dirigirse a otros destinos en América Latina. Dichas acciones han sido de coyuntura y emergencia y, por lo general, han carecido de un contexto normativo claro, de tal forma que es frecuente encontrar una serie de actuaciones desplegadas por las autoridades que no obedecen a una estricta coordinación interinstitucional.59
Entre las principales medidas que se han implementado para atender la realidad migratoria antes descrita se pueden mencionar las acciones en materia de regularización de personas, atención humanitaria en materia de salud, educación, vivienda, saneamiento básico, trabajo, acceso a la justicia y a la administración.60 Dichas acciones evidencian la potestad soberana del Estado para decidir cómo se debe gestionar la migración de tránsito y con ánimo de permanencia. Estas acciones discrecionales han debido buscar el equilibrio entre el mantenimiento de la seguridad nacional y el respeto por y la defensa de los derechos consagrados en la Constitución de 1991 y los tratados internacionales, que establecen el marco de garantías a los extranjeros.
3.5.2.1. Medidas para la regularización de personas
Las acciones tendentes a la regularización han tenido varias etapas y en el país se ha contado con la tarjeta de movilidad fronteriza (TMF), el permiso de ingreso y permanencia (PIP), el permiso temporal de permanencia (PTP) y el permiso especial de permanencia (PEP).
El propósito de la TMF fue permitir un registro de la migración pendular, esto es, las personas que ingresan al territorio nacional con el ánimo de comprar víveres o abastecerse de los bienes y servicios esenciales y regresar a su país de origen. Esta migración se produce en un corto tiempo y no tiene ánimo de permanencia. La TMF se otorgaba según lo dispuesto en las resoluciones de Migración Colombia para dichos efectos61 a los residentes de la frontera que probaran ser habitantes de estas zonas. Dicha tarjeta limitaba la libertad de circulación dentro del territorio nacional, pues solo era válida para permanecer en algunos municipios de los departamentos de La Guajira,62 Norte de Santander,63 Arauca,64 Vichada65 y Guainía.66 Este permiso se suspendió en 2018 con el propósito de reforzar los controles de entrada de personas al territorio nacional.
Debe señalarse que recientemente ha sido adicionada la reglamentación de la TMF, mediante la Resolución 3346 de 21 de diciembre de 2018, para crear el permiso de ingreso y permanencia de tránsito temporal (PIP-TT), con el propósito de responder a los numerosos flujos migratorios que recibe el país a través de sus puestos de control y que tiene por objeto regular el tránsito de extranjeros sin ánimo de permanencia en el territorio colombiano y que están exentos de visado.67
Por otro lado, mediante el Decreto Ordinario 132 de 2014, emitido por el Presidente de la República68, se expidió el PIP, el cual faculta a los extranjeros para permanecer en el territorio colombiano por un plazo máximo de 90 días, cuyo ingreso responda al desarrollo y cumplimiento de convenios o tratados internacionales, el desarrollo de programas académicos, recibir tratamiento médico, aclarar su situación personal en procesos judiciales o administrativos, desarrollar actividades turísticas, asistir o participar, sin vinculación laboral, en eventos académicos o presentar entrevistas laborales; será de 30 días para el extranjero que ingrese con el fin de brindar una asistencia técnica especializada a entidad pública o privada; de 72 horas para el extranjero que desee ingresar al territorio nacional como tripulante o miembro de un medio de transporte internacional y de 12 horas para el extranjero que haga tránsito hacia un país distinto a la República de Colombia.69 Este permiso es objeto de posteriores modificaciones tanto en el orden nacional como distrital, con el propósito de fijar una serie de condiciones de permanencia de los extranjeros en el país y regular casos especiales.70
Por su parte, para garantizar una estancia regular en el territorio nacional se creó PEP, mediante la Resolución 5797 de 2017, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores e implementada por la Resolución 1272 de 2017, de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, para aquellos casos en los que los permisos temporales de extranjeros se encuentran vencidos o próximos a vencerse. Dicho permiso establece una serie de requisitos para su otorgamiento71 y tiene una vigencia de 90 días prorrogables hasta los dos años para la permanencia en el país. El PEP ha sido recientemente modificado para lograr regularización de un número mayor de extranjeros mediante la Resolución 10677 del 18 de diciembre de 2018, emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Como puede apreciarse, son numerosas y algo dispersas las reglamentaciones en torno a la regularización de personas en el territorio nacional. De todas formas, debe señalarse que en el país existe hasta la fecha una postura de recepción frente a la migración, en especial de los ciudadanos provenientes de Venezuela, toda vez que si bien algunas de las resoluciones son aplicables a la generalidad de los extranjeros, existen medidas que privilegian este tipo de migración. Conviene tener presente que son compatibles con la Constitución algunas de las motivaciones expresadas en esta normatividad, pues se indica que en aras de garantizar una migración ordenada, segura y bien gestionada, es necesario flexibilizar los canales migratorios para lograr respetar la dignidad y los derechos de los migrantes.72
Fijar las condiciones y requisitos de entrada, permanencia y salida de personas del territorio de un Estado es de los actos soberanos que hoy en día conservan las democracias; ninguna norma internacional establece obligaciones de recepción de personas para los países que son parte de tratados internacionales en materia de derechos humanos, debido a que el derecho de entrada y el derecho a inmigrar no es considerado como un derecho humano en el esquema internacional. De ahí que sean escasas las referencias a esta garantía en las constituciones de los países. De esto se deriva que la libertad de circulación y de residencia constituya una de las principales limitaciones en materia de derechos para los extranjeros.
3.5.2.2. Medidas adoptadas para dar atención humanitaria
Debido a que la atención humanitaria se ha concentrado en la garantía de unos derechos básicos particularizados, vale la pena referirse a algunas de las medidas adoptadas en respuesta a la crisis humanitaria de los migrantes provenientes de Venezuela.
El Estado colombiano adoptó en materia de educación, a través del Ministerio de Educación Nacional, las circulares 45 de 16 de septiembre de 2015, 07 de 2 de febrero de 2016, 01 de 27 de abril de 2017 y 16 de 10 de abril de 2018,73 a fin de orientar a las entidades territoriales certificadas sobre los mecanismos para atender los trámites relativos a matrícula, convalidación de estudios, validación de grados de preescolar básica y media sin que se tenga en consideración su estatus migratorio. Dichas medidas fueron implementadas dado que uno de los principales problemas de los extranjeros consistía no solo en el acceso a la escolarización, sino en la validez de los títulos provenientes de Venezuela en el sistema educativo colombiano.74
Para el acceso a la atención humanitaria, una de las medidas de orden nacional más relevantes se produce con el Decreto 1288 de 2018,75 por medio del cual se da acceso a los migrantes inscritos en el registro administrativo de migrantes venezolanos no solo a las medidas tendentes a la regularización a través de la obtención del PEP, sino a las afiliaciones a seguridad social, recibir atención en caso de urgencias, atención prenatal, acceso a esquema de vacunación, acceso al mercado laboral bajo el esquema de trabajo decente, reducción de trámites y costos para la