Crisis del Estado nación y de la concepción clásica de la soberanía. Manuel Alberto Restrepo Medina
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lo relativo al acceso al derecho al trabajo, la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo adoptó desde el año 2015 una serie de medidas para la incorporación laboral a ciudadanos colombianos retornados. Con posterioridad, en 2018, el Ministerio del Trabajo creó una fuente de información de gran utilidad en esta materia; se trata del registro único de trabajadores extranjeros. Sobre este mismo aspecto, cabe anotar que en el Ministerio del Trabajo se creó la Subcomisión en Gestión Migratoria Laboral para promover la inserción e incorporación laboral de la población migrante.76
En materia del derecho a la salud, en desarrollo de lo dispuesto por la Constitución, es decir, las normas de los artículos 13 y 100 y dado su carácter de derecho fundamental, esta también deberá ser una garantía que se reconozca a los extranjeros. Así, las disposiciones de la Ley 1751 de 2015 deberán ser aplicables a este grupo de personas vulnerables a pesar de que no se exponga de manera explícita. Pese a lo anterior, la señalada ley dispone que una de las obligaciones del Estado consiste en formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población.77
En consecuencia, en la práctica se ha prestado atención en materia de salud a los ciudadanos provenientes de Venezuela; así, a septiembre de 2018 se encontraban 35 548 migrantes afiliados al régimen contributivo de Salud y 7589 al régimen subsidiado, esto según las cifras reportadas, representa el 3% de la totalidad de la población venezolana presente en el territorio nacional.78 Si bien la cifra no parece representativa, los costos de atención en salud que debe soportar el Estado colombiano sí agudizan la crisis fiscal de este sector. Por tal razón en el documento CONPES 3950 de 2018 se busca afiliar a la totalidad de la población migrante en situación jurídica de regularidad y diseñar rutas de atención para la población migrante con ánimo de permanencia y también para aquella que representa migración pendular o temporal.79
Si bien las necesidades de los migrantes son múltiples y las barreras para el acceso a los derechos son una realidad, las autoridades nacionales han identificado unos derechos más sensibles que otros y que presentan mayores dificultades en su cumplimiento; esa fue la razón por la cual el diagnóstico que arrojó el RAMV se enfocó en la identificación de estos derechos insatisfechos y la política pública general enmarcada en el documento CONPES 3950 de 2018, también se focaliza en el desarrollo de medidas para la satisfacción de esos mismos derechos.
El documento CONPES señalado recogió los principales aportes de los diagnósticos presentados por las diferentes entidades estatales y con base en ello priorizó las necesidades de los migrantes en materia de atención, para fijar derroteros a trabajar desde finales de 2018 hasta el 2021. Si se revisan los documentos oficiales presentados por el Gobierno actual, tal como sucede con el documento CONPES, no es posible hallar una perspectiva integral de los derechos de los extranjeros; esta es una falencia estructural que se deriva de la ausencia de normatividad sobre el disfrute de las garantías reconocidas a estas personas. Está claro que se deben promover esfuerzos planeados y coherentes en materia de política pública, pero el diseño de esta política requiere de algo más que un documento CONPES, requiere de una ley estatutaria que delimite el contorno para el disfrute de los derechos de los extranjeros, así como de sus limitaciones. Es necesario que se produzca un esfuerzo conjunto entre los poderes públicos a efectos de desarrollar adecuadamente los postulados de la Constitución y de los tratados internacionales.
Conclusiones
La soberanía es un pilar esencial para la existencia de los Estados incluso en las democracias actuales, pues a partir de ella se producen desarrollos normativos, definición de estructuras institucionales, negociación y determinación de políticas internacionales, regulación de fronteras y reconocimiento de derechos y deberes de los habitantes, que se encuentran sometidos a su jurisdicción. Estos últimos dos aspectos son fundamentales para la estructuración de las políticas migratorias, toda vez que a partir de ahí los países determinan de manera discrecional quienes y en qué condiciones pueden ingresar a su territorio, qué requisitos necesitan acreditar y qué derechos pueden disfrutar una vez se encuentren en dicho lugar.
A pesar de la importancia que a nivel global ha adquirido el reconocimiento de los derechos humanos, el proceso de internacionalización y la humanización del derecho internacional, no resulta aún tan claro el tema de otorgar algunos derechos a los extranjeros, pues permanece muy arraigada la tendencia de predicar privilegios para los nacionales de los Estados. Con estos supuestos, los derechos de los extranjeros seguirán siendo limitados y los esquemas se plantearán en términos de equiparación restringida, toda vez que incluso para el propio derecho internacional es admisible que los Estados diferencien entre lo que puede considerarse una legítima distinción y lo que son las discriminaciones prohibidas por diversos motivos, incluido el origen nacional.
Lo anterior obedece al papel preponderante que aún hoy tiene la soberanía, toda vez que de este modo los Estados se reservan competencias discrecionales que les permiten definir qué tipo de garantías pueden ser ejercidas por los extranjeros, sin que ello implique una transgresión en términos de igualdad y dignidad humana. Para el mundo actual, las migraciones internacionales representan uno de los mayores desafíos en términos de soberanía, pues en muchas ocasiones pese a las duras políticas desplegadas para contener la migración, las personas luchan por ingresar y circular por territorios distintos a los de su nacionalidad; ello constituye un reto para las fronteras y cuestiona la manera en que se aplican los tratados internacionales de derechos humanos y frente a la verdadera comprensión de la universalidad de tales derechos.
Una de las grandes contradicciones en los tiempos de la globalización es la profunda restricción a la movilidad de las personas, pese a que el comercio, la información, las mercancías y los capitales sí fluyen de manera libre. El derecho internacional y las relaciones internacionales han tratado de suprimir barreras y facilitar los flujos comerciales y económicos, aunque existe una profunda prevención hacia los movimientos migratorios, difícilmente comprendidos como una oportunidad para el intercambio cultural y el desarrollo de los Estados.
Esto, quizá se produce debido a que el mundo se encuentra muy convulsionado por las guerras, las asimetrías en materia de igualdad de oportunidades, de acceso a los derechos, lo que trae como resultado el incremento de la pobreza y la exclusión. Por lo anterior, millones de personas huyen de estas circunstancias y se ven abocadas a abandonar sus Estados de nacionalidad en busca de mejores oportunidades en términos económicos o de protección internacional, como sucede en el caso de los refugiados o solicitantes de asilo.
En el caso de Colombia, nuestro país enfrenta una verdadera trasformación en las dinámicas migratorias, pues ha dejado de ser un país de origen de migrantes y se ha convertido en un destino atractivo y país de tránsito no solo de los ciudadanos provenientes de Venezuela, sino de varios países de la región. Esto supone que el país se adapte a la nueva realidad, no solo en términos de desarrollo de su normatividad, sino respecto a la creación de una cultura nacional de comprensión para la migración.
En lo que se refiere a la normatividad, a la fecha se cuenta con un marco constitucional que, aunque no sea amplio en términos de su articulado, sí reconoce un importante grupo de derechos de titularidad de los extranjeros. El mencionado catálogo se concentra en la garantía los derechos civiles (salvo algunas limitaciones, tales como la libertad de circulación y residencia), gran parte de los derechos económicos, sociales y culturales y restringe ciertos derechos políticos. El marco de disfrute de estos derechos no ha trascendido más allá de la Constitución, pues se carece de una ley que ofrezca claridad a las autoridades y a las propias personas sobre el alcance y límite de estos. Se han realizado escasos esfuerzos legislativos que se han tornado incompletos y no logran solventar el vacío normativo actual.
Con ocasión de los flujos migratorios provenientes de Venezuela principalmente, el Estado ha ido adoptando medidas de coyuntura para atender la diversidad de problemáticas que se derivan de la demanda de los derechos. A la fecha podemos contar con algunas normas en materia de regularización de personas, acceso al derecho a la salud, educación y ciertas disposiciones para la incorporación laboral. Las medidas son realmente puntuales y responden a la emergencia, no